经济发达镇属地化管理于委托—代理的理论.PDFVIP

经济发达镇属地化管理：基于委托—代理的理论 叶贵仁 连晓晓 摘 要：随着城市化进程的不断推进，经济发达镇的重要地位愈发凸显。然而传统属地化管 理模式造成了基层管理的不适应性，被动式改革、治理资源匮乏和条块分割等问题给经济社 会的可持续发展带来挑战。本文将属地化管理的困境归纳为以地方领导官僚为核心的委托代 理行为的失灵。其基本特点为消极被动的代理人、代理人权力结构不完善、代理人存在自由 裁量行为以及代理内容不明确。我国当前政治制度环境和地方政府的政治利益驱动是该委托 代理行为失灵的重要原因，具体表现为象征性赋权、任务结构分化和消极的变通行为等。在 这一分析的基础上，进而提出经济发达镇破解属地化管理困境的举措。 关键词：经济发达镇；属地化管理；委托代理论 一、问题的提出 随着农村经济社会的不断发展，经济发达镇呈现出了与传统乡镇不同的特点，一般具备 以下几个基本特征：一是经济实力强，居民收入较高；二是聚集人口多，规模达到城市水平； 三是产业发达，经济发展特色明显；四是城镇化水平高，基础设施较完善 （叶中华，2008）。 作为联系城乡之间的纽带，经济发达镇不仅是城乡要素资源双向流动的重要枢纽，也是城乡 基本公共服务均等化的重要载体。 属地化管理模式指的是中央政府以行政管辖区域和户籍人口为主要依据对地方政府进 行公共资源配置的管理模式(周建明，2014）。在属地化管理模式下，地方政府所拥有的事 权、财权和行政编制等都受到了地域和人口条件的限制，而这些因素恰恰是地方政府的重要 公共行政资源。 从历史的角度看，中国自古以来便推行属地化分级管理模式。自商鞅变法以来，保甲制 度和重农抑商将农民限制于规定的地域范围，随着中央集权的不断强化，属地化管理强度有 增无减。长期以来奉行的宗法制度更是将血缘和地缘纽带的治理作用发挥到极致，进一步加 强了属地化管理模式 （周黎安，2008）。改革开放以后，中国经济进入了一个高速发展的时 期，市场经济逐渐成为资源配置的主导力量，传统的属地化管理体制面临严峻的挑战。主要 表现为跨地域流动性的持续增强以及政府职能的扩展使得地方政府面临越来越多的管理难 题，管理效率不断降低。而基层政府作为政府间逐级发包的最终承包方，经济发展和属地化 1    管理模式的矛盾尤为凸显。 镇级政府处于行政系统的最低层，直接面对社会的各项事务，然而却缺乏作为基层政府 应该具备的行政许可权、处罚权、强制权等，给社会管理带来诸多不便。尤其在经济发达地 区，产业的发展要求政府提供更多的公共服务，加上外来人口的不断涌入，镇政府管理的事 务愈加繁杂，管理对象不断增长。然而，传统的属地化管理体制造成了乡镇政府缺乏足够的 执法权、财权和机构编制等，不能有效地提供公共服务以满足管理对象不断增长的需求，严 重阻碍当地经济的发展。尤其在教育、城管、医疗等领域，乡镇政府入不敷出、精力不足， 社会管理严重滞后于经济发展。广东省的镇域经济发达，镇级政府的改革又较为频繁，以广 东省的经济发达镇为主要的研究对象来分析属地化管理问题具有可行性和典型性。经济发达 镇属地化管理的特征及存在的问题是什么？进而探求产生问题的根源并寻找破解对策显得 尤为重要。 二、委托代理理论和属地化管理困境 （一）委托代理理论和委托代理问题 委托代理理论是 20 世纪 60 年代末 70 年代初，一些经济学家不满 Aroow-Debreu 体系 中的企业“黑箱”理论而深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的，创始人包括 Wilson(1969)、Spence 和 Zeckhauser(1971)、Ross(1973)、Mirrless(1976)、Holmstrom(1979、 1982)、Grossman 和 Hart(1983)等。经过 30 余年的发展，委托代理理论由传统的双边委托 代理理论(单一委托人、单一代理人、单一事务的委托代理)，发展出多代理人理论(单一委 托人、多个代理人、单一事务)、共同代理理论 (多委托人、单一代理人、单一事务的委托 代理)和多任务代理理论(单一委托人、单一代理人、多项事务的委托代理)。（刘有贵、蒋年 云，2006）