关于深化财政管理体制改革几个具体问题的考量.doc

科研要报 2015年第10期(总第84期) 2015年10月1日 ●王振宇 关于深化财政管理体制改革 几个具体问题的考量 党的十八届三中全会决定明确提出了构建“事权与支出责任相适应的制度”，一个时期以来，深化财政管理体制改革成为研究的热点和难点。在政策层面，自2014年6月30日中央政治局审议通过“深化财税体制改革总体方案”以来，7月31日全国人大审议通过了《预算法》修订案，国务院、财政部先后出台了一系列有关深化预算管理制度改革文件，税制改革也围绕“六改一清”进行，而财政管理体制进展相对缓慢。本文基于地方层面和研究视角，对深化财政管理体制改革的几个具体问题，即地方财政权、财政“两个比重”、财政级次、税务机构改革、政府间事权划分进行探讨，并提出如下政策建议：对地方政府进行必要的财政再分权；适度降低财政“两个比重”；重新评估简化财政级次的改革方案，在国家治理视角下引入“辖区财政”概念；尽早研究两套税务机构合并方案的制度设计；重新梳理、评估、界定各级政府间事权与支出责任，特别是赋予地方政府合理的、相对独立的事权、必要的财政权和相应的财力基础。   关于深化财政管理体制改革 几个具体问题的考量 辽宁省财政科学研究所 王振宇  财政管理体制在整个现代财政制度构建过程中居于核心地位。合理的财政管理体制制度设计，有利于优化稀缺财政资源的优化配置，有利于调动各级政府当家理财的积极性，有利于国家长治久安。1994年的分税制财政管理体制改革，较好适应其时的中国国情，对迅速提高财政“两个比重”，增强中央政府宏观调控能力，做出了历史性的贡献。但由于受到多种因素的制约，分税制制度设计还留下一个不小的尾巴，其后的各项跟进改革显得不足，致使当下财政体制的矛盾和问题愈益凸现。 自2014年6月30日中央政治局审议通过“深化财税体制改革总体方案”以来，7月31日全国人大审议通过了《预算法》修订案，国务院、财政部先后出台了一系列有关深化预算管理制度改革文件，整个税制改革也围绕“六改一清”(增值税、消费税、资源税、环境税、个人所得税、房产税和清理税收优惠政策)而进行，相形之下财政管理体制进展的相对缓慢。党的十八届三中全会决定明确提出了构建事权与支出责任相适应的制度，一个时期以来，有关部门和机构也围绕这一主题进行了研究分析，并已形成了框架性意见和方案。本文基于地方层面、研究视角，对深化财政管理体制改革的几个具体问题做点探讨。 一、关于赋予地方政府必要的财政权问题 财政权是收入权、支出权、管理权、立法权等集合。1994年开始进行分税制制度设计时，曾设想比照成熟市场经济国家的做法，进行较规范、较合理的安排，而在实际运行中，却表现出相悖的结果，呈现出中央财政权“膨胀”、地方财政权“萎缩”的态势。一是从收入权来看，受2002年所得税分享体制改革、取消农业税(农业特产税)、燃油费改税等影响，地方的税收收入初次分配能力已从分税制初期的20%-30%，降至近些年的8%-10%。地方政府财政初次收入份额的不断下降，降低了分税制财政体制功效。二是从支出权来看，以2013年为例，地方财政自给能力为0.5763(省级0.6116、市级0.6488、县级0.4654、乡级1.0115)，也就是说地方财政支出的43%是来自中央财政的各类补助，形成了对中央的高度依赖性，突显了地方政府财政支出权的不足。2015年1月1日新《预算法》实施后，这一状况有所改观，但地方财政支出的“自主空间”极为有限，而且越往下越明显，呈现出“工资财政”的典型特征，特别是近一两年来又在县乡层面出现了滞发、欠发公教人员工资以及保障对象养老金的新情况新问题。三是从管理权来看，仍以2013年为例，中央对地方各类税收返还和转移支付总量为4.8万亿元(占地方预算内财力的48.8%)，其中均衡性转移支付为0.98万亿元、税收返还为0.5万亿元，而余下的3.32万元(占69.2%)则体现为各类专项和有专门用途的一般性转移支付，占全年地方财政支出的27.9%，这些资金大都自成体系、自订办法、“封闭”管理，地方政府的再调控权微乎其微。到了地方政府县乡这一层级，年初预算编制与全年预算执行大都在30%-40%的水平(新《预算法》施行后会有所改观)，地方政府预算编制权的不足，也反映出地方政府财政管理权弱化的现实。四是从立法权来看，1994年制度设计之初就属于经济性分权的范畴，即“让利不分权”，仅选择个别小税种(屠宰税、筵席税)赋予地方一定的税收立法权。20多年实践运行来看，只有内蒙古等省份暂短开征过筵席税。地方财政立法权的缺失，直接影响着地方财政权。所以，可以判定整个财政体制是高度集权和刚性的，