新中国社会保障制度地变迁与发展.PDF

载陈佳贵、王延中主编：《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告2010，No.4》，第一篇， 社科文献出版社，2010 年4 月出版，第1-52 页 新中国社会保障制度的变迁与发展∗ 郑秉文 高庆波 于环 本篇完成于2009 年，也就是中华人民共和国成立60 周年之际。新中国走过的60 年也 是中国社会保障制度发生翻天覆地变化的60 年。在这60 年里，中国的社会保障制度从无到 有，从低水平到全面覆盖，从单位保障到社会保障，从偏重城市到城乡统筹，从追求温饱到 和谐发展，中国的社会保障制度走过了辉煌的发展道路。 一、中国计划经济时期社会保障制度的建立与变化（1949-1978 年） （一）传统社会保障制度概述 新中国刚刚成立，为了稳定人民生活，恢复被战争破坏的国民经济，党和国家开始着手 建立社会保障制度。1949 年 9 月通过的 《中国人民政治协商会议共同纲领》中第三十二条 规定：“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资。逐步实行劳动保险制度”，这是新中国 在成立之时为建立社会保障制度颁布的第一个全国性的福利保障项目。在国民经济濒临崩溃 的边缘，在当时的国际背景下，苏联“国家保险”模式为中国提供了可资借鉴的样板。 1951 年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，（以下简称《劳动保险条例》）， 标志着中国城镇企业职工劳动保险制度的确立。在覆盖范围方面，劳动保险制度覆盖了所有 类型的企业，包括国营企业，集体企业以及私营企业。但是后来由于在所有制结构上追求“一 大二公”，全民所有制开始一统天下，导致了劳动保险逐步成为全民所有制企业的特权；在 筹资和资金统筹方面，《劳动保险条例》规定，企业必须按月缴纳相当于企业全部工人与职 工工资总额的3%作为劳动保险金，其中的30%上缴中华全国总工会，作为劳动保险统筹基金， 70%存于该企业工会基层委员会，作为劳动保险基金；在待遇方面，由于劳动保险制度是对 计划经济低工资制的补充，因此，它为劳动者提供了较为全面的保障，在 1953 年和 1956 年对《劳动保险条例》进行了两次修订，各项保险待遇进行了调整，总体保障水平是上升的。 ∗ 本篇是 《社会保障理论60 年的演进与创新》（载张卓元主编《中国经济学60 年 （1949-2009 ）》第十四章， 中国社会科学出版社， 2009 ，第415-468 页）的姊妹篇。本篇侧重60 年社会保障“制度史”的变迁，前 文则主要是对60 年社会保障“思想史”的回顾。 1 / 36 从本质上看，《劳动保险条例》所建立的社会保障制度是在马列主义和毛泽东思想指导 下、借鉴苏联“国家保险”模式的一种 “国家/企业保险”制度模式。具体而言，“国家/企 业保险”制度模式是指以国家为实施和管理主体，国家和企业共同负担费用，由此形成国家 和企业一体化的社会保障模式1。该模式的特点主要包括以下几方面：第一，覆盖范围大， 保障全面。经过1953 年和1956 年两次扩面之后，到1956 年享受劳动保险待遇的职工人数 相当于当年国营、公私合营、私营企业职工总数的 94%2 。同时，由于劳动保险制度是对低 工资制的补充，因而它为城镇居民提供了“从摇篮到坟墓”的保障。第二，企业依附国家， 国家承担无限责任。在“国家/企业保险”制度模式下，虽说企业缴费是制度的主要资金来 源，但由于在计划经济体制下，企业依附于国家而存在，企业不过是国家执行各项政策的载 体而已，国家为企业的生存、发展及社会保障承担无限责任。第三，工会管理，国家统筹和 企业保险相结合。从 《劳动保险条例》关于资金统筹方面的规定可以看出，企业缴纳劳动保 险金的30%由中华全国总工会管理，事实上是进入了国家统筹，其余70%由企业基层工会管 理，并在企业内部使用，实际上是一种企业保险。 “文化大革命”中，“国家/企业保险”制度模式受到极大的冲击，从 1966 年底劳动部 遭到严重冲击到 1970 年撤销劳动部，工会系统几乎陷于瘫痪，社会保险管理机构已无法履 行职能。1969 年，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》， 规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开 支，改在营业外列支”。这一规定标志着中国的“国家/企业保险”制度模式蜕化成“企业保 险”制度模式，劳动保险制度自此变成了企业内部事务，并一直延续到改革开放前。 在建立城镇社会保障制度的同时，农村也开始了