地方政府地土地财政及其可持续性研究.PDFVIP

地方政府的土地财政 及其可持续性研究 刘立峰 内容提要 土地财政是我国经济快速增长 土地财政的可持续性则是指地方政府在利用 的主要动因，是地方政府融资体系的重要引擎。 土地进行融资活动时，要权衡需要与可能、当代与 土地财政拓展了地方政府融资制度和政策空间， 后代、短期与长期、局部与整体、经济与社会的关 但也带来了许多风险问题，表现出现有体制与政 系，要充分考虑到土地资源的稀缺性和有限性，为 策的不可持续性。从国外的情况看，政府或以土 未来发展留有足够发展的空间；要通过土地资源开 地所有者的身份，或以公共管理者的身份，通过 发利用满足公共利益的最大化，而不是追求财政收 各种方式或名义获取土地收益从来就没有停止 益的最大化；要顾及土地制度和政策对失地农民利 过，但是，国外地方政府更重视公共利益的保护， 益及城市居民承受能力的影响，防止可能出现的社 重视城市的可持续发展。未来，我国地方政府融 会稳定问题和房价不断上涨局面；要将土地财政收 资模式需要不断调整与优化，更多运用公共土地 益切实用于最紧迫的民生领域，真正做到取之于民 资源，吸引社会资本进入基础设施和公共服务领 用之于民；要实现土地债务融资规模与地方政府可 域，避免政府过度参与投资与建设，减轻债务负 支付财力相匹配，有效防范可能出现的债务风险。 担，同时，轻松得到所需要的公共设施。 关键词 地方政府 土地财政 可持续性 二、土地财政的作用与效应 土地制度 土地财政是我国经济快速增长的主要动因。我 们也可以把土地红利算作一种制度红利，因为如果 一、土地财政及其可持续性的内涵 没有我国特有的土地制度的支撑，土地财政就不会 有这样大的能量，成为推动城镇化跨越发展的主要 土地财政不止涉及到土地财政问题，还有土 力量。原因在于：第一，地方政府能够以相对廉价的 地金融问题，不只是财政收入渠道，更是投资建 方式征收大量的建设用地，并通过出让积累起大量 设模式。我国的土地财政是指具有中国特色的地 的建设资金。第二，地方政府先征地、后整理、再出 方政府的可支配财力及其融资活动高度依赖土 让的方式运作土地，使级差地租的主要部分留在了 地运作的一种财政发展模式，是以政府为主体、 政府手中，可以用于满足道路、学校、图书馆等公共 围绕土地所进行的财政收支和政府投融资活动， 投资的需要。第三，普遍通过城镇化和工业化用地 是土地制度、财政制度、金融制度有机结合和共 价格的双轨制，即用房地产用地高价出让补贴工业 同作用的结果。可以说，我国土地财政的真正目 用地低价出让，促进了各类产业园区的发展，使得 的并不是为了简单的收支，而是旨在融资和投 我国产品在国际上保持了竞争力。 资，实现地方经济和城镇建设的滚动发展。 土地财政是地方政府融资体系的重要引擎。 3 我国已经形成了较为完备的地方政府融资模式， 才般的创造，是在市场化融资正门不开情况下， 这一模式可以概括为：土地财政+政府融资平 地方政府创造出的一条路。相当于地方政府把一 ① 台+政府背景贷款的组合。在基本模式下，土地 个（融资）小窗户弄成一扇（融资）门。” 财政是引擎，融资平台是枢纽，政府背景贷款是 必须充分肯定土地财政对于加速推进我国 源泉，三者互为依托，彼此支撑，形成了一个相对 城市化和工业化的积极作用。这一制度安排大大 稳定的融资结构体系。在地方可支配财力有限的 减少了其他国家由于土地