弹性化政府.doc

“弹性化政府”模式的启示 郑辉、杨恒雨 一、“弹性化政府”模式的思维角度 政府改革是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。就某种程度而言，人们不断寻求促使政府更好运作的新方法本身就证明了人们期望改善政府行为的愿望。这种不断寻求更好实现政府职能的方法的努力也反映了在什么是好政府这个问题上很难达成共识。 美国著名政治学家、行政学家B·盖伊·彼得斯博士出版了著作《政府未来的治理模式》（1996年堪萨斯大学出版社），第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，被誉为对眼花缭乱的全球治理变革进行综合分析的杰出著作。该书在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模式，并对每种模式进行了深刻的分析比较。彼得斯总结传统的政府治理有六项主要特征：政治中立的公务员制度；层级制和规划；永久性和稳定性；制度化的公务员制度；内部管制；平等。 针对传统的政府治理模式，为了提高政府的效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革。彼得斯对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府四种改革模式，而且认为四种模式是改善当代政府治理的主要方法。经过比较分析，彼得斯找到了“基本问题的答案”。 彼得斯认为“弹性化政府”方案最受关注。在四个政府模式中，这个模式的概念最含糊不清。就基本层面而言，弹性化政府是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。更准确的理解认为，弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。 弹性化政府涉及到组织永久性问题、政策博弈、协调、财政与人事的矛盾、公务员制度、政府管理等方面的问题。笔者认为，关于弹性化政府的观念对今后中国政府深化行政体制改革有许多启示，值得借鉴。 二、“弹性化政府”模式对行政体制改革的启示 弹性化政府被看作是公共部门管理模式的对立面，很多国家都把在政府机关任职视为终身雇佣，假如员工想留在政府的话，同样，在公共部门设置机构，不管当初设置的理由是不是临时性的，传统上也常常将它当作是一个永久性实体，将政府组织视为“不朽且缺乏弹性”的刻板印象引发人们对行政体制改革深为关注。弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。因为，该方法强调弹性，主张不断撤销现有组织。不断撤销现有组织可以避免因组织僵化所造成的困扰，使政府拥有较大的弹性，这样就能够快速地对不断变化的社会和经济情况做出反应。财政保守分子一向认为组织的永久性和官僚垄断会因为僵化的政策而造成经费的巨额支出。弹性方法的提倡者企图建立“摧毁组织”的原则，而不是根据评估结果对既有的组织作改头换面的工作。弹性方法关注临时性组织和临时任用制度。弹性化政府论者认为古老的官僚结构在稳定的人事制度和政策方面有利有弊。有利的方面是，永久性的人事制度能够指引政策方向，同时给新的政策制度提供经验和知识的基础。不利的方面是，稳定是创新的障碍。 “弹性化政府”的种种观点对行政体制改革的启示可以有如下几点： 1、要认真评估现有行政体制，是否阻碍体制创新和组织创新。 行政生态学认为行政管理体制要适应外部环境的变化，行政发展也应该确立可持续发展观。农业社会与工业社会的行政体制有明显差别，资本主义社会与社会主义社会形态下的行政体制是适应不同的社会政治环境而存在的。全球化、信息化时代的行政体制要适应各个国家的发展要求，不能简单划一。要认真评估现有的行政体制，是否僵化、低效，是否弹性不足或弹性有余。西方官僚制行政体制沿着法制化道路运行了几百年，普遍感觉到政府需要再造。而我国行政体制由于长期计划经济模式导致集权有余，分权不足，法制化程度很低，表现为官僚制不足。因为官僚制的本质是一种拥有人们合法性认同的法理型统治形式。官僚制就是建立在法理型权力的基础上的一整套法律规范，这些规范必须得到人们的认同，也就是官僚制的规则和制度必拥有合法性。规则如果不被广泛认同，政策执行将会偏离规则。我国的行政体制经过市场经济模式的引导已不断进行以“依法行政”为特征的行政管理方式的变革，随着“宪法”改革和观念更新，行政管理体制和行政管理方式方面的变革可能更加彻底。传统的官僚制对我国来说仍是一个奋斗目标，我们正在摒弃的是计划经济时代的行政管理体制和行政管理方式。 组织创新必须根据社会对政府组织的实际需求来进行，要牵住“职能转变”这个牛鼻子设置机构、职能以及工作目标、编制、预算等。 2、必须尽快达成与履行对“小政府、大社会”模式和有限政府理念的共识。 弹性化政府论者认为政府花费越少，对社会越有利。政府要压缩编制和开支，可以通过面向社会雇佣较多的临时员工降低组织的永久性程度，可以避免大型计划浪费经费