宋才发：农民宅基地所有权及使用权法律探讨.doc

宋才发：农民宅基地所有权及使用权的法律探讨 农民宅基地所有权及使用权的法律探讨 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘要 宅基地所有权属于农民集体所有，宅基地使用权是一个具有特定含义的法律概念。必须严格控制农村新宅基地的审批，宅基地使用权应当灵活流转。必须加强对农村居民宅基地的规范管理，加快宅基地使用权登记发证工作，建议赋予宅基地使用权人继承人的合法继承权，探索建立宅基地复合型所有制的新路子。 关键词 农民宅基地；集体所有；宅基地使用权；登记发证；灵活流转 一 宅基地使用权是一个具有特定含义的法律概念。宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的用于建设生活用房及附属用房的土地。宅基地作为农民个人的一种无形的财产，仅限于本集体经济组织的成员享有使用权，直接关系到广大农村居民的切身利益。法律意义上的宅基地的基本含义，是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。本文所论及的宅基地使用权，是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋，对农村集体土地所享有的占有、使用的权利。我国的宅基地使用权，实际上有农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权两种不同形式。“农村宅基地使用权”的权利主体，包括农村集体经济组织的成员和符合一定条件的城镇居民；“城镇宅基地使用权”的权利主体，是指新中国成立后因历史原因形成的城镇私房所有者及经批准在城镇建房的城镇居民。基于宅基地使用权从建设用地使用权中分离出来的特殊性，《中华人民共和国物权法》将宅基地使用权与建设用地使用权、承包经营权、地役权共同规定为“用益物权”。集体经济组织成员只能申请一处宅基地，施行“一户一宅”的法律规定。凡符合下列条件的即可申请宅基地：（1）农村村民户无宅基地的；（2）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；（3）回乡落户的离休、退休、退职干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞，确实需要建房而无宅基地的；（4）原宅基地影响村镇建设规划需要收回而又无其他宅基地的。《中华人民共和国土地管理法》第62条明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”[1]（P.1317）这里所论及的“一处宅基地”，是就宅基地初次申请而言的，法律并没有禁止公民通过继承等方式取得两处以上的宅基地使用权。拥有两处以上的宅基地如果长期处于闲置状态，集体经济组织有权对其进行重新规划和调整，以保证土地资源的有效利用。《中华人民共和国物权法》第152—155条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”[2]（P.12） 宅基地所有权属于农村集体经济组织所有。宅基地使用权尽管是一种物权，但是它实质上属于农村集体土地使用权。在我国农村集体土地使用权具有特定的含义，法律规定除国有划拨土地外，土地使用权的取得必须通过出让、转让、出租的方式进行，这些方式在本质上都是一种等价交换的交易方式。宅基地使用权主要发生在农村，当宅基地使用权作为一种特定的用益物权形式，被《中华人民共和国物权法》确定之后，从法理上就把“宅基地使用权”和“土地使用权”区别开了，不能继续以土地使用权替代宅基地使用权。因为《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定：“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”[3]（P.3）农民宅基地属于集体所有的土地的一部分，集体土地分为农业用地与农村建设用地，宅基地就属于农村建设用地的那部分。在现有的法律框架内，农民宅基地使用权原则上是禁止转让的。《中华人民共和国土地管理法》第63条还规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”[4]（P.1317）关于农民宅基地权属的归属问题，1962年出台的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，生产队范围内的土地都归生产队所有。1963年出台的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，进一步确认社员的宅基地包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但是仍然归各户长期使用，生产队应当保护社员的使用权，房屋出卖后宅基地的使用权即随之转移给新房主，但是宅基地的所有权归集体所有。自从1963年以后，农民对其宅基地只能享有使用权而不再拥有所有权。从现行法律规定来看，宅基地使用权是农村集体经济组织成员的一项福利，与其特定身份密切相关，一般都是由其无偿、无期限使用的，而且法律