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关于深化预算制度改革方案思索 　　随着公共财政改革不断深入推进，作为与公共财政框架相适应的预算制度改革的发展完善，也受到越来越多的重视。十八大报告对人大工作提出了三个加强的要求，其中之一即是针对预算，明确指出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。而于2013年5月6日召开的国务院会议也作出决定：下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施。无论是全口径预算决算，还是建立公开、透明、规范、完整的预算制度、完善地方债务风险控制，都旨在以规范政府收支为突破口，进而构建涵盖政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制，而鉴于此体系丰富的内涵和复杂的环节，它对相关配套的外部环境与内在制度有着极为严格的要求，需要从我国预算制度各方面着手做足充分的准备。通过分析我国当前预算制度存在的问题，笔者认为切实实施中期滚动预算改革不失为一条可行之路。 一、我国当前政府预算制度存在的问题 我国预算制度实际上一直采用传统的年度预算，受限于年度预算固有的制度缺陷和以政府为主导的财政体制，我国政府预算存在诸多的问题，尤其是在审查监督方面长期流于形式，预算审批过程粗放，通过审批的预算在实际执行过程中对政府财政收支活动约束力十分有限，对年度预算执行情况总结的决算也难以起到实际作用，从基础上限制了全口径预算的审查监督。 （一）财政收入多年超预算收入 自2000年我国财政状况好转以来，首要的表现就是财政收入超预算增长，这确实标志着我国财政状况的改善。但是随这种状况多年来不断发展强化，着实暴露出我国预算在约束上存在的问题。 除2008年、2009年受经济危机影响以及近两年受全国经济整体增长放缓影响之外，财政收入超收情况有所缓和，基本上全国财政收入实际增长率都远远大于预算增长率，在这种情况不断持续发展的背景下，全国财政收入预算的标准似乎成为超收设立的门槛，有失预算本身的严肃性和规范性。相比较而言，这样的预算增长率的测算也失去了原本应有的意义。而在年度预算的框架下，由于当前宏观经济形势以及国际局势的复杂多变性，预算工作中又缺少相关的衡量估测，更是加剧了预算从编制到审批监督的盲目性。另外，据多年的实践表明，由于缺乏对财政收支活动的长期规划和安排，对超收收入的使用往往不够规范。在这种情况下，全口径预算的审查监督必然难以有所进展。 （二）年度内预算收支安排不均衡 受经济自身发展运行规律影响，财政收入呈现季节性特点，一般年初已有各项支出而有时财政收入往往不能及时入库，或者多在年尾才能发生，这种客观状况导致政府即使在既有预算的安排下也往往产生支出延期行为，突出的表现为年底突击花钱，一方面为达到预算支出标准，另一方面更是为了防止明年预算缩减。在2012年11月，据王雍君学者表示，前10月全国财政支出92736亿元，而按照年初的财政预算，今年最后两个月财政支出将超3万亿。这种在短期内相对随意扩大使用财政支出的行为，在年度预算制度下难以真正起到审查监督的作用。 （三） 中长期财政资金难以有效使用和监管 通过多年来对预算制度的改革和预算报告的完善，我国基本上形成了由公共预算、基金预算、国有资产经营预算和以社会保障预算为代表的一些其他预算共同组成的预算体系。其中社会保障预算等贷款转回本金收入、债务收入还未纳入预算管理。实施全口径预算的重点工作之一，要逐步把这些收支真正纳入预算管理，在预算的正常审查监督之下不能发生特例，杜绝一些部门产生收支却不受控制和监督的行为。在我国2012年的政府预算草案中也提到要加快社保基金的编制，准备2013年进入预算之外，但对于缺失的另外两类，预算草案却没有提到原因，也看不到纳入预算的时间表。实际上，另外两类与社保基金一样，财政资金在使用安排上注定不是可在一个年度预算内能够完成的事情，对其测算计量也往往需要大量的工作。而且类似于社会保障这样大的一些民生等其他项目运行起来往往需要强有力的资金供给，对整体宏观经济都会产生不小的影响。年度预算明显难以胜任如此艰巨的任务，一方面使得间断的审查监督没有实际意义，另一方面也加剧了财政资金使用风险，影响财政政策可持续发展。 （四）政府预算绩效等改革推行受阻 长期以来，我国实行的是投入型为主的预算管理模式，在这种模式下，公共支出部门实际上拥有了一种对于财政使用的特权：他们总是可以从财政部门取得资金而无需过多考虑资金的实际使用收益。这些部门在进行预算资金的争取和使用过程中，往往只考虑部门利益，资金使用效率低下，预算项目支出交叉重复以至于一些项目行至一半即因疏于管理而荒废。在这种状况下，我国引入了以结果为导向的绩效预算，试图通过建立对政府资金使用行为和结果的一整套评价体系，以此提高政府资金使用效率