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第四章 公共管理环境 公共管理环境 公共管理环境的内涵与基本要素 公共管理环境与公共管理的相互关系 当代公共管理的环境变迁 中国公共管理的特殊环境 公共管理环境是公共管理的根本依据和出发点，也是公共管理施加影响的对象。运用系统、科学的理论和方法研究公共管理同公共管理环境的相互关系，是实现公共管理目标的基本要求，也是公共管理部门与时俱进的重要体现。 第一节 公共管理环境的内涵与基本要素 一、公共管理环境的内涵及其特征 二、公共管理环境的基本要素 一、公共管理环境的内涵及其特征 公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、管理方式以及管理效果产生直接或间接作用或影响的外部条件的总和。公共管理环境对于公共管理意义重大，它是公共部门及其管理者开展活动的根本依据和出发点，它的发展变化影响和制约着公共部门管理职能的确立及其变革。一般而言，公共管理环境具有如下几个方面的特征。 1、范围广泛 作用于公共管理部门的外部条件和要素，有物质的，也有精神的；有自然的，也有社会的；有国内的，也有国际的。从地形地貌、山川河流，到气候特征、自然资源；从人口素质、民族关系，到阶级关系、历史传统；从文化教育、科学技术，到社会、政治、经济制度；从生活方式、人际关系，到价值观念、道德风尚等，都能对公共管理活动发生作用，又为公共管理所改造，因而都属于公共管理环境的范围。 2、关系复杂 公共管理环境是一个复杂的开放系统，它对于公共管理活动的影响是广泛而复杂的。构成公共管理环境的条件和要素不仅范围广泛，而且关系错综复杂。例如，但就科学技术这一要素讲，它同人口素质、文化教育、社会制度、生活方式、价值观念等要素之间的关系以及与其他要素之间的关系都是非常复杂的。 3、作用各异 从整体上讲，公共管理环境是公共部门赖以存在和发展的基础，是公共部门进行有效管理不可或缺的条件。但是，构成公共管理环境的诸多要素对公共管理主体的作用和影响却各不相同，或直接，或间接；或决定性的，或一般性的；或突发性的，或渐进性的；或暂时性的，或永久性的，等。不同地区之间、不同民族之间以及不同国家之间，其公共管理的环境也各不相同，公共管理的主体受其环境的影响也存在着各种差异。 4、动态发展 公共管理环境不是一成不变，而是在动态中不断发展。公共管理环境各要素的变化，或是潜在的，或是明显的，体现在自然环境的变化、社会结构的转型、经济形势的变化、政治局势的演变等。 二、公共管理环境的基本要素 公共管理环境是由各种具体因素构成的一个系统，根据各种不同标准，可以对这些环境因素进行不同的分类。 （1）按各因素的具体性质与内容分类 根据这种分类方法，公共管理环境首先可以被分为自然环境与社会环境两大类，每一大类下面又包含了众多的具体环境因素。 在自然环境中，对公共管理主体具有重大影响的因素包括： 第一，地理环境。地理是指一个地方所处的区位、地形等因素。地理环境对于公共管理的影响大多是间接的，需要与其他因素结合才能产生实质性的影响。但是，地理因素的影响又是多方面的，一个地方所处区域及地形因素对该地方的经济文化类型的形成具有基础性作用。 第二，气候环境。气候是指一个地方降雨、气温、节气变化等因素。气候环境能够对一个地方的农业生产具有决定性的影响，同时在塑造地方生活方式方面也具有重要的作用。这两方面的影响使得气候条件也成为一个地方社会经济文化形态的基础条件之一。 第三，资源环境。过去对资源的理解更多地局限于矿产资源和生物资源。但随着科技的进步，资源的外延越来越广泛，类型越来越多。资源是一个社会存在与运作的物质基础，离开了资源，人就无法生存下去。人类的绝大多数活动都是围绕着资源的开发、利用和分配展开的，资源环境是对公共管理影响最深最直接的自然环境因素。 社会环境 社会环境是在自然环境基础上形成的涉及到人的活动、思想等方面的各种具体因素。社会环境的类型极其复杂，这里只简单介绍几项对公共管理具有重大影响力的社会环境因素。 第一，人口环境。公共管理活动的目的是为公众提供公共产品和为每个社会成员提供更便利的生活条件。因此，人口环境构成了公共管理环境中非常关键的因素。人口环境的内容包括人口数量、人的素质、人口的构成、人的心理、人的需求、人的性格特点、人的思维方式等。当然，在对公共管理环境中的人口因素考察时，主要是将社会中的人作为一个群体来考察，一般不会具体考察单个的人。只有在对公共组织的领导者进行分析时，才会具体考虑个人的心理特征、个体素质等内容。 第二，经济环境。一个地方的经济发展水平、产业结构、技术能力以及在此基础上形成的经济制度、经济活动模式、经济组织形式等构成了该地方公共管理活动的经济环境。在国家的政治色彩日益淡化、国家的经济职能不断扩张的今天，经济环境既是公共管理活动的主要影响因素，也是公共管理活动最主要的内容。