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PPP项目国家审计的难点和重点研究 PPP项目国家审计的难点和重点研究 曾虹 李昌霖 益阳职业技术学院 41 3000 摘要：PPP(Pub}{c一 vate Partnership)在我国表述为政府与社会资本的合作，在公共项目中推广PPP模式，是我国政府 在经济新常态下，为拉 动投 资稳增长，缓解政府增量债务，消化政府存量债务，分散部分风险而制定的重要政 策。随着城市化进程和大量重点建设项 目的推进，政府性投资项 目和投资额逐年增长，政府投资审计监督责任越 来越重。本文／／~PPP模式的内在特征出发，’提出政府审计的难点在全生命周期绩效审计，重点在项、目决策、招投标 程序、合同管理、成本核算和绩效评估。 关键词：PPP模式；国家审计；审计难点；审计重点 一 、 PPP的概念及推行PPP项目的重要意义 PPP(Public—private Partnership)，即公私合作模式， 是 公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企 业、民间资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。 在经济新常态下，政府为了拉动投资稳定增长，缓解政府增 量债务，消化政府存量债务，分散部分风险，从而在项目建设中 引进PPP模式。2015年5月22日，国务院发文 《关于在公共服务领 域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办[2015142 号)，积极推广PPP模式。在党的十八届三中全会上提出 “允许社会 资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”，这使得社会 资本参与和投资 “基础设施项目”和 “政府投资项目”不再具有 门槛。并且，在42号文中提出了政府和社会资本合作模式(PPP模 式)有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效 率，实现公共利益最大化。这极有利于PPP模式渗透到政府投资项 目。 (一)推动PPP模式是国家的战略行为 在42号文中明确提出了在公共服务领域推广政府和社会资本 合作模式是具有战略意义的。其包含了广泛的战略意义：一是有 利于转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点；二是在 能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性 安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，做 好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作；三是有利于 完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。 (二)怎么样对PPP项目跟踪审计是当前紧要问题 《中华人民共和国审计法》第二十二条规定：审计机关对政 府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进 行审计监督。这就从法律层面上提供了对PPP项目审计的依据。 1906年6月开工的新宁铁路可看作PPP模式在我国的初次应 用，近一个世纪以来，PPP模式成功的解决了我国许多问题，比 如：基础设施落后又缺乏建设资金的问题，同时提高了效率。这 样看来PPP模式是成功的。但是 ，由于PPP模式是一个种新生事 物，也有许多项目遇到了较大问题甚至无法实行。从一些失败的 案例中发现了以下几点原因：(1)法律的变更；(2)审批延误；(3)融 资风险等。随着时间的推移，这些因素大部分已经解决，但是融 资风险这个问题依旧是PPP项目的 “拦路虎”。这同样也是审计部 门的职责。 随着PPP的广泛推进，作为国家治理的重要工具，国家审计所 面临的任务严峻，要有紧迫感，了解其中的难点，把握工作的重 点，将PPP的市场运作置于审计全覆盖的监控下。 二 PPP项目审计难点 《审计法实施条例》第二十条和 《审计法》第二十二条规定 46 现代商业 MODERN BUSINESS 所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括 ：全部使用预 算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政 资金的；未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超 过50％，或者占项目总投资的比例在50％以下，但政府拥有项目建 设、运营实际控制权的。在PPP模式推行后，随着政府投资范围和 比例的缩小，国家审计机关建设项目审计边界的法律规定与 目标 需求产生了冲突。具体表现如下： (一)审计机制不完善 l、审计对象没有全覆盖。在政府投资审计 中，审计机关要是 对市政基础设施建设和机关事业单位重大建设项目进行了审计， 对水利、交通、国土、农业等领域政府投资项目审计较少，特别 是在PPP项目下，有的地方尚未对上述项目开展审计，有的地方大 量建设项目没有审计，形成审计监督的盲区。 2、审计实施不规范。由于建设程序复杂，加上审计力量缺 乏，上级审计机关在政府投资审计方面的业务规范相对较少，有 的方面缺乏操作程序和评价标准。 3、审计保障不全面。现在审计机关从事投资审计