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国旅游发展笔谈 　　一、旅游法立法必要性尘埃落定 　　改革开放30余年来，旅游业蓬勃发展的同时，矛盾问题也日益显现。旅游业发展方式粗放、管理体制不完善、市场秩序不规范等现象既制约了旅游业发展，也使得社会对旅游立法20多年来呼声不断。全国人大常委会委员、全国人大财经委主任委员、旅游法起草组组长石诗秀日前用6个“迫切需要”表达了制定旅游法的必要性：一是促进经济增长，调整经济结构，更好拉动内需的迫切需要；二是有效促进劳动就业，舒缓就业压力的迫切需要；三是规范旅游市场秩序，保护旅游者和市场经营者权益的迫切需要；四是协调行业管理关系，促进旅游及相关行业发展的迫切需要；五是国际交往，协调国内外旅游法律制度的迫切需要；六是提升法律层次，完善旅游法律制度的迫切需要。至此，旅游法立法尘埃落定，进入立法草案起草阶段。 　　 　　二???旅游法的立法模式探讨 　　旅游立法，应该立一部什么样的法，一直是20多年来旅游立法的焦点和难点。 　　旅游业界人士一直主张应该立一部旅游基本法。该法应该是确立旅游业的地位，界定旅游管理部门的权限，涵盖旅游规划建设和旅游业行、游、住、食、购、娱、安全等要素的全面的、综合的法律制度。这符合旅游立法调研起草关注的范畴：一是旅游业发展中迫切需要立法促进、规范和保障的主要问题；二是旅游产业综合协调机制和旅游管理体制；三是旅游资源保护、开发和合理利用中的突出问题；四是旅游立法如何规范和保障旅游经营者与从业人员的经营活动，如何规范和有效管理旅游市场秩序；五是旅游立法如何保障旅游者合法权益等方面。这种立法思路固然有全面规范旅游业发展的好处，但从立法技术方面考究有如下问题：一是行政管理法律规范与民商事法律规范合一，立法模式上说不通；二是旅游行政管理的职能涉及多个部门，如要调整，需修改组织法；三是比较类似外国立法例，这种多是宣言式的法律实施较难。为此，旅游法起草小组组长透露，旅游立法法律内容设计不必面面俱到，应该抓住重点，解决当前制约旅游业发展的关键性问题，推动旅游法早日出台。 　　学界现有的立法主张是，重新选择立法的价值取向，重新确定立法规范的对象，认为旅游权是人权的组成部分，旅游权和政治权利、劳动权利、文化权利等人权主要内容紧密相连，旅游权利的连带权利是休息权、娱乐权和带薪休假权。强调原则性地立法，“促进”全方位地确立旅游在个人和社会、经济和文化生活中的地位，为旅游产业培育良好的法律环境；强调“可持续发展”，不仅仅指发展生态旅游，更大的意义在于注重旅游的理念、方式与自然资源状况的综合效应。这样的旅游立法看似主张了公民的宪法权利，但是宪法权利的实现以及司法保障难以落实。这样的“旅游大法”会增加立法、执法、司法、守法的成本。 　　 　　三、旅游法制的现状 　　目前，我国冠以“旅游立法”的法规并不少，例如，《旅行社条例》、《导游员管理条例》、《旅游安全管理办法》、《中国公民出国旅游管理办法》、《旅游饭店星级的划分与评定》等等，还有为数众多的地方性旅游法规。只是这些法规位阶较低，地域效力有限，权威不足。不少旅游业界人士认为，现行旅游立法对旅游业的发展“促进”不足，束缚有余。究其原因，一是旅游业综合性强，关联度高，涵盖交通、游览、住宿、餐饮、购物、娱乐6大行业，涉及管理部门20多个，旅游管理部门只能在自己管的旅行社、导游员立法上着力，旅游龙头行业有“被管死”的感觉不足为奇。二是同所有国家一样，我国调整旅游业发展的法律规范散见于民事、商事、行政、刑事法律之中，诸如《民法通则》、《合同法》、《公司法》、《税法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《航空法》、《铁路法》、《保险法》、《消费者权益保护法》、《行政处罚法》、《刑法》等等。同时，最高人民法院在有关的司法解释中对旅游纠纷的裁判予以了规定。2010年11月1日颁行的《最高人民法院关于旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》，就是我国首部有关旅游纠纷案件的司法解释。因为旅游纠纷涉及《合同法》、《侵权责任法》、《消费者权益保护法》以及《诉讼法》等众多法律规范，这个规定并非针对哪一部法律所作的司法解释，而是对人民法院在审理旅游纠纷案件时，如何适应相关法律法规对案件进行处理所作的具体规定。这个规定并未片面强调旅游者利益的维护，而是通过合理界定不可抗力、自由活动期间以及自由行过程中旅游经营者应承担的责任及责任免除条件等方式，对旅游经营者的权益也进行了合理维护。 　　 　　四、旅游法立法的取向 　　支持和促进旅游业健康发展，需要规范的问题很多。将众多问题集于一部“旅游大法”进行规范。既有立法技术上的困难，也有协调与其他法律规定重复、冲突之难，更有协调划分众多管理部门职能的修法之难。鉴于此，笔者认为，抓住重点，解决制约旅游业发展的旅游合同、住宿合同这两个关键问题，可以促使旅游法早