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矿业市场准入资格和矿权主体资格 张文驹 摘要：矿业市场准入资格是矿业的经营权，采矿权、探矿权是矿产资源的财产权，两者不应混淆。《矿产资源法》没有对两者加以清晰区分；《行政许可法》把行政许可扩大到了公有自然资源财产权的分配；《公司法》对矿业市场准入资格有授权性规定，但未得到重视和贯彻。西方市场经济国家将特许权（矿业经营权）和采矿权（财产权）界定为两种权利。进入矿业的门槛建议设三道——设立企业，取得矿权，建设矿山（采区）。贯彻《行政许可法》，应当定位在授予“采矿经营特许权”上，许可证书可称为《采矿经营特许权证》。《采矿许可证》和《勘查许可证》宜改称《采矿权证》和《探矿权证》。矿权制度应当同《行政许可法》脱钩，直接上承《物权法》。限制经营权同限制财产权的行政处罚应当加以区别。“矿业权”最好改称“矿权”。 一、问题的提出和讨论 取得矿业市场准入资格同取得矿权，是一回事还是两回事？如果是两回事，那么各自需要什么不同的条件，两者之间是什么关系？在我国现行法律法规和许多人的观念中，这件事是相当含糊的。从市场经济的一般原则说，前者是取得矿业这个特定行业的经营权，凭借自己的资质条件，按照行政法程序从政府无偿取得；后者是取得矿产资源这种特定财产的财产权，按照市场规则有偿取得；其间的关系和区别应当很清楚。打两个浅近的比方：第一，汽车的所有权是用货币换来的，但驾驶汽车的资格则要通过考试、取得证书，不能说只要有钱买汽车就当然有资格开汽车；也不能说一个人只要有了汽车驾驶员证，就有权把不会开车的人的汽车无偿拿来。第二，从事房地产开发，只要资质具备，就可以申请工商登记，但不等于房地产公司一获准成立，政府就有义务向该公司供给用地。而在矿业领域，把经营权同财产权混为一谈的观念和影响却是相当广泛，这表现了矿业经济理论研究、体制改革和法制建设的滞后，很值得认真地作一些讨论。 本文讨论的矿业是覆盖探矿和采矿全程的完整矿业，不是计划经济体制下只采不探的半截子矿业。但考虑到把经营权同财产权混为一谈的问题主要表现在采矿阶段，所以本文从采矿业入手并以之作为讨论重点，在必要的地方才兼及探矿业制度。 （一）我国现行法律法规对这一问题的处理 1、《中华人民共和国矿产资源法》及其配套法规，没有清晰地区分矿业的经营权和矿产资源的财产权。 《矿产资源法》第十五条规定，“设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准。”这一条规定，有三处含糊和需要讨论的地方。 第一，从文字看，这是对于设立矿山企业的审批程序，所以开头就有“设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件”的前提。但是，这个“资质条件”是什么，法律既没有直接规定，也没有明确授权由哪个国家机关去制定，至今也没有人去办理这件事。 第二，从实质内容看，这首先是把矿业经营权的审批同矿产资源财产权的出让并案处理了。从字面上看，设立矿山企业要获得批准，还必须先取得采矿权。因为列为审查内容首位的“矿区范围”，按照《矿产资源法》配套行政法规《矿产资源开采登记管理办法》的规定，是采矿许可证的基本内容和后续监督管理的主要依据之一。如果没有采矿权，哪来的“矿区范围”可以提供审查？人们常用“先有鸡还是先有蛋”这样的话来质疑那些设计不合理的程序，而在本条规定中，是要求鸡和蛋同时生出来。 其所以会如此，是因为在传统计划经济体制下，实行的是“一矿一企业”的办矿和管矿模式，矿山名为独立企业，实质只是一个生产车间。《矿产资源法》这一条规定，不自觉地受此影响，把设立矿业企业的审批同矿山（采区）建设项目的审批混为一谈了。在市场经济条件下，设立矿业企业应当是取得采矿权的前提（详见后文），而取得采矿权则应当是建设矿山的前提。硬要把首尾两个环节并案处理，处在中间地位的取得采矿权这件事，到底是“鸡”还是“蛋”，就弄不大明白了。 第三，采矿权单纯由政府授予，是限于《矿产资源法》1986年文本制定时的历史条件，对这一点不应苛求。但由于“矿山企业资质条件”没有明确规定，所以谁有资格提出采矿权申请，法律法规的规定也是含糊的。实践中往往是按照下面两个极端的原则行事： 要么是谁都可以申请，也就是不设门槛。在采矿权无偿和低价取得的时候，依靠权力和关系从政府取得采矿权就是难以避免的事了。 要么是除政府指定的垄断企业外，谁都不准申请，这主要适用于石油天然气矿业，也就是关死大门，“门槛高与门楣齐”。 2、《中华人民共和国行政许可法》，把“特许权”的内涵和外延扩大到了公有自然资源财产权的分配。 《行政许可法》总则第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据