当代中国的政府治理转型及其进路.docx

ADMINISTRATIVETRIBUNE42 行政论坛 2015年第5期 总第131期当代中国的政府治理转型及其进路◎魏治勋 （山东大学法学院，山东济南250100）◎李安国 （北京市昌平区人民法院，北京102200）摘要：政府治理是国家治理的核心部分，政府治理转型对于推进国家治理现代化具有根本意义。当代中国的政府治理面临着“名义法治”的阻碍、官僚制与民主的冲突、权威体制与有效治理的冲突、公共权力与社会自治权利的冲突等严峻挑战，应对这些挑战必须进行政府治理的现代化转型。 在推进政府治理现代化转型过程中，应当全面树立法治思维，切实发挥法治的价值与功用，建立与民主机制相协调的有效的治理体系，切实创新治理方法、提升治理能力，并以宪法、法律手段确认社会自治权利，最终形成以“强政府—大社会”为轴心的多元共治的“善治”格局。关键词：政府治理；现代化转型；法治思维；社会自治；善治中图分类号：D62文献标志码：A文章编号：１００５-４６０Ｘ（２０15）０5-0０42-06政府治理是国家治理的核心组成部分，是国家 治理至关重要的子系统。当代中国高度重视政府治理，在深化行政体制改革、创新行政管理方式等方面 采取了一系列重大举措，政府治理正面临着现代化、 法治化的深刻转型，推进政府治理转型对推进国家 治理现代化具有重要意义。但总体而言，当前的政府治理在实现《中共中央关于全面深化改革若干重大 问题的决定》（以下简称《决定》）确定的“有效的政府治理”目标上仍面临着诸多问题与挑战，推进政府治理现代化仍需在多个方面深化改革、扎实推进。一、当代中国政府治理面临的现实挑战当代中国在推进政府治理现代化的道路上面临的诸多严峻挑战，主要有以下四个方面：（一）“名义法治”阻碍了政府治理现代化“法治”是人类迄今所能找到的治理国家的最好方式，在国家治理中起着主导作用。法治既是国家治 理现代化的组成部分和主要标志，又是实现国家治 理现代化的基本途径，政府治理作为国家治理子系 统必须建基于法治之上。中国政府治理的转型根本 上有赖于法治建设的深度推进和“法治中国”架构的基本确立。自中共十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标，经过此后28年的不懈努力，中国特色社会主义法律体系基本建成，“有法可依”的法治建设目标基本实现。然而，法治对正处于社会转型期的中国而言仍然是一项未竟的事业，当前的法治在相当程度上仍旧是“名义法治”———“法律体系初具规模，法律设施大体完备，法律话语 充斥社会，法律受到名义上的尊崇，法治的拥护者和 破坏者同时诉诸法律的权威”［1］。在这种“名义法治”下，宪法、法律的权威性不足，对公共权力运行的约 束力度不强，政府治理中徇私舞弊、权力寻租等违法 行为难以遏止；社会公众表达愿望与诉求缺乏稳定 而有效的渠道，参与公共事务决策的权利极易受到 打压和侵蚀，同时私人事务中的违法逐利趋势反而 愈加严重。政府治理领域的问题则更加突出，诸如有限政 府、法律至上观念尚未完全树立，政府治理事务中依 然存在相当程度的人治思想残余，权大于法、徇私枉法的现象仍很普遍，政府治理实践中频繁出现少数 领导者以个人权威左右政策制定、执行的现象，加之 决策过程中的监督机制与事后追责机制缺失，现代收稿日期：2014-12-07 基金项目：2012年国家社会科学基金后期资助项目“法律解释的原理与方法体系”（12FFX016）作者简介：魏治勋（1969—），男，山东昌邑人，法学博士，副教授，兼任山东省法理学研究会秘书长，从事法哲学、法社会学、法律方法论研究；李安国（1990—），男，山东莒南人，法官助理，从事法律思维与法律方法研究。法治所要求的“依法办事”在某种意义上被异化为“依领导指示办事”。再者，社会公众在其个人的合法权益受到不法侵害时，往往不是优先选择依法维权， 而是托关系、找熟人解决纠纷，更有甚者以此私力救 济谋求不法利益。因之，“名义法治”之下，法律规定无法避免被规避和不当利用的风险，法治所具有的 正向功能难以有效发挥，政府治理实践确实到了必须正本清源、改革自新的转型时刻。（二）官僚制与民主的现实冲突现代国家治理是以官僚制(Bureaucracy)为其组织基础的。现代官僚制特指“具有现代工业社会特征的那种最普遍的专业化、依法行事（rule-governed） 型的行政管理”［2］102。按照马克斯·韦伯的界定，官僚制行政具有科层制、连续性、非人格性和专业化等特 征，受这些特征影响，官僚制度在一定条件下会变得 自我封闭、秘密和独立，其组织权力易于受到控制和 操纵以达成既定行政目标，从而呈现出明显的反民主倾向。但官僚制走向自我封闭的原因，不在于其自身所拥有的诸如信息和组织能力集中等特征，而在 于其被要求完成的行政任务所施加的压力［2］4、107-109。 尽管官僚制的行政管理