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财政重整“用心良苦”，风险管控仍需加强 《地方政府性债务风险应急处置预案》解读 2016/ 11/25 作者: 聂逆 夏妍妍 财政重整“用心良苦”，风险管控仍需加强 财政重整“用心良苦”，风险管控仍需加强 作者: 聂逆 夏妍妍 近日，《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》）出台，对 地方政府性债务风险应急处置的组织、预警、响应以及后期处置工作进行了整 体部署和具体安排。《预案》首次提出通过地方政府“财政重整”实现财政平 衡，对早前 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意 见》）规定的 “地方政府对举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原 则”提供了具体的应急处置方案，明确了地方政府的债务偿还责任和范围，对 地方政府的发债行为具有重要的警示作用，我国地方政府性债务管理迎来质的 飞跃。但同时我们也应当看到，《预案》更多是一种事后风险管控，不能对债务 风险的发生起到有效防范作用；规定省级政府负总责，可能会导致债务风险主 体仍然依赖上级政府。因此，我国地方政府性债务风险管理下一步应当完善债 务风险检测和管理体系，做到事前、事中和事后的系统化管理，加强违约预警 管理，同时进一步明晰债务风险主体与上级政府之间的责权关系。 提供债务风险应急处置方案，首次提出实施财政重整计划 《预案》对地方政府应对债务风险提出了具体可操作方案，进一步明确了 偿债资金来源及筹措方式：以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违 约， “可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国 有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还， 必要时可以处置政府资产”；以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务， “通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和 债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金 偿还债务”；因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府 债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，“由债务单位通过安排单位自有 资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市 页1 财政重整“用心良苦”，风险管控仍需加强 场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限 责任”。 此外，首次提出有必要时可以启动财政重整计划，规定 “市县政府年度一 般债务付息支出超过当年一般公共预算支出 10%的，或者专项债务付息支出超 过当年政府性基金预算支出 10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必 须启动财政重整计划”。《预案》规定，财政重整计划包括但不限于：通过加大 清缴欠税欠费力度、增加政府资源性收入以及暂停部分财税优惠政策等方式拓 宽财源渠道；通过压缩基本建设支出和政府公用经费、控制人员福利开支、清 理各类对企事业单位的补助补贴、调整过高支出标准以及暂停土地出让收入各 项政策性计提的方式优化支出结构；处置政府资产；申请省级救助；加强预算 审查；改进财政管理。通过上述措施力求恢复地方政府的财政收支平衡。 从 《预案》全文来看，财政重整的提出无疑是亮点之一，财政重整一般是 指出现债务风险的地区通过实施增收、节支、资产处置等一系列措施，使自身 债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态，实际上是对政府预算的 一种重新安排。财政重整（或财政重建）并不是中国独创，而是世界各国普遍 采用的做法。然而，在我国没有地方政府破产制度的情况下，财政重整更偏行 政化，需要通过行政手段来实现，这一点与联邦制的美国不同。以同样是单一 制的日本为例，2009 年实施的《地方公共团体财政健全化法》通过财政健全化 判断指标将地方财政状况分为财政健全、财政早期健全化和财政再生三种，当 实际赤字比率超过 5% （都道府县）或 20% （市町村），表明地方政府财政状况 出现危机，应尽快制定财政再生计划进行财政重整，通过增加税收、减少公务 员数量、降低工资水平、降低公共服务水平、减少公共福利等措施实现财政再 平衡。与日本相比，中国版“财政重整”多次强调筹措资金应对政府性债务风 险要在“保障必要的基本民生支出