森林旅游资源经营权市场化的若干问题思考研究.pdf

1398 次 2004-11-16 森林旅游资源经营权市场化的若干问题思考 杨 琴* 摘要：森林旅游是现今生态旅游的重要方面，我国森林旅游经过十多年的发展，已初具规模， 但由于受到经营机制的限制，森林旅游业，尤其是地方性的森林旅游业发展出现了重重阻碍。 本文从森林旅游资源经营权市场化，即所有权与经营权分离的可行性和必要性着手，对经营 权市场化过程中涉及的双方权利义务、资源定价、法律程序等问题进行了有益地探讨。 关键词：森林旅游资源 经营权 市场化 价格 程序 自1982 年我国第一处森林公园——湖南张家界国家森林公园批准建立至今，我国共有森 林公园1540 处，其中国家森林公园503 处。自1990 年始，我国森林旅游人数每年都保持30 ％的高增长率。①2002 年全国森林公园接待森林旅游人数达到1.1 亿人次，以门票为主的直 接收入37 亿元，森林旅游社会综合产值达850 亿元。全国已涌现出张家界、千岛湖、太白山、 瓦屋山等一批旅游收入超千万、上亿元的国家森林公园，成为了带动当地旅游业乃至整个社 会经济发展的龙头产业。② 森林旅游资源经营权指对森林旅游资源一定时期的占有、使用和收益的权利，是一种法律上 的用益物权。广义的经营权可以表现为两种形式，一是对已进行一定程度开发或投入的的森 林（主要表现为已建成的森林公园）的占有、使用和收益，可直接称为森林（或森林公园） 经营权；另一种是对未来进行开发或投入的自然状态的森林（也即拟建的森林公园）旅游资 源的占有、使用和收益，可称为狭义的森林旅游资源经营权。但不管是广义还是狭义的经营 权都是在资源国家所有下的占有权、在合同约束下资源的使用权和部分的收益权，以及受到 严格限制的资源处置权的结合。 一、 森林旅游资源经营权市场化的必要性与可行性 从法律性质上看，森林资源是具有公共物品性质的公共资源，具有多方面的价值，是人类共 同的财富。森林旅游是生态旅游中最典型的一种，作为近十年来旅游业兴起的全新领域，对 旅游业、林业的发展有巨大的影响力，但如开发不当，也会给人类的生存环境带来灾难性的 影响。因此，从人类理性上讲，均能认识到森林旅游必须以生态和环境保护为核心，并非纯 粹地追求经营利润最大化。森林旅游的受益者除游客和经营者外，还必须包括当地居民和当 地经济、未来居民和未来经济，这也就是森林旅游资源的开发经营的特别之处。 我国《宪法》是从物权的角度对森林资源的属性进行明确的规定：“矿藏、水流、森林、山岭、 草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的 森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”我国《森林法》等有关法律、法规都依据宪法对森林 资源的归属做出了具体规定。我国目前的森林旅游绝大多数也就是在国有林场的基础上建立 和发展起来的。经过了的十多年的发展，固然取得了令人瞩目的成就，但各种制约其发展的 瓶颈也日益体现。 首先，由于森林旅游开发的投资大、回收慢，各级地方政府和主管部门建设和管理资金短缺， 投入严重不足，已是森林公园建设和发展的最大障碍。目前我国森林公园建设尚未纳入中央 和地方国民经济和社会发展计划，相应的基本建设投资和保护管理事业经费大多没有纳入财 政预算，而林业部门自身对森林公园的投入能力也相当有限，原有的体制也无法从市场上吸 收资本进入，这就造成大批森林公园设施落后，对环境的维护、历史文化遗迹的修缮保护显 得力不从心，更有大量的森林资源优势不能尽快转化为强大的经济优势，这制约森林旅游业 的进一步发展。 其次，我国森林旅游业规模化、产业化程度低，市场化水平低，多数林业部门仍然将建 立森林公园、发展森林旅游作为国有林场的多种经营项目来对待。与世界其他国家相比，我 国森林公园与森林旅游规模小、分布散、精品少、知名度低、服务管理质量差，在全球森林 旅游业中的竞争力低，与我国丰富的森林旅游资源优势不相称。 究其根源，最根本的就是目前我国森林旅游的管理体制已不适应现代社会的要求。我国森林 公园主要是由管委会来经营和管理的，管委会作为行政单位，在经营管理的过程中无偿使用 资源，没有任何风险，缺乏相应的责任感和压力。此外，森林旅游资源管理的“婆婆”众多， 地方政府、林业部、旅游局、建设部都有依进行行政管理的权力。对投入少收益快的项目， 大家抢着管，都要管，对要找投资、收益期长的项目，大家互相推诿。再加上目前我国有关 的法规制度、政策措施的不完善，一些地方受经济利益驱动，在森林公园内乱批、乱占、乱 建，破坏了生态环境，还有一些地方将森林公园划入风景名胜区、旅游区，借招