村民自治背景下村两委班子_两张皮_问题的研究.docxVIP

村民自治背景下村两委班子“两张皮”问题的研究□高旺(中国青年政治学院青少年工作系,北京100089)摘要:本文以经验材料为基础,分析了村民自治背景下在部分农村出现的党支部和村委会之间的“两张皮”现象。认为“两张皮”现象对当前农村的社会稳定、村民自治和经济发展具有极大的危害,也影响到党的农村政策的贯彻;这种现象既与农村家族、宗派因素有关,又与选举制度的缺陷和村干部的素质有关;解决这一问题的基本思路就是加强教育、深化农村改革、完善选举制度和明晰两委班子的权责关系。关键词:村民自治;村两委;“两张皮”;对策随着《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》的颁布和实施,农村党支部和村委会的关系得到基本的规范,农村基层民主与各项事业得到了长足的发展。村两委(即村民委员会和党支部委员会)的关系问题对农村各项事业的发展产生了重要的影响。然而,在农村治理实践中,村两委关系呈现出多种类型。郭正林博士将村两委的关系模式构建为四种类型:A党强村强的民主合作型;B党弱村强的村委会主导型;C党强村弱的党支部主导型;D党弱村弱的软弱涣散型。1其中,A型最为理想,前三种情况下农村社会都比较稳定;D型最差,两委关系紧张,多发生在经济落后、集体资源稀缺的“空壳村”。发生在部分农村的“软弱涣散型”模式经常出现村委会和党支部关系的摩擦、冲突和不协调,这种现象通常被称为两委班子“两张皮”问题。这一问题不仅影响到村民自治的发展,而且对当前农村的稳定和发展产生了极为不利的影响。当然,农村问题极为复杂,它牵涉到方方面面的问题。本文只是试图以农村村级组织为着眼点,在经验考察的基础上对村民自治进程中所出现的这种现象进行比较深入的分析,以寻求解决这一问题的基本思路。一、村两委“两张皮”问题的表现及其危害在农村治理实践中,村两委“两张皮”问题的实质是,村委会和党支部之间不团结,工作关系不协调。它主要表现为以下两种形式:第一,各自为政,相互对抗。一方面,村委会以“自治”为借口,片面强调对村民负责,不服从党支部的领导,甚至在工作中违反政策。另一方面,党支部则片面强调其领导核心作用,支部书记独断专行,力图把村委会当作摆设,甚至完全包办代替村委会的工作,从而使村民自治流于形式。它们在工作中明争暗斗,两套班子两股劲,你说东,我说西,拧不成一股绳。尤其是在两委势均力敌的情况下,对立情势更为严峻,甚至各立一摊,分庭抗礼,公开唱对台戏,争权夺利。在一些村,村公章、办公室、办公桌、账本成为两委争夺的焦点。为了排斥异己,双方往往不惜一切手段,甚至煽动村民,制造矛盾,聚众上访,为对方工作设置障碍,以图把对方搞臭。第二,职权不分,责任不明。在一些村,村委会与党支部不仅相互对立,而且职权交错、责任不清。这种情况看似不分彼此,实则互不相让。对于村内的工作,两套班子往往没有明确的分工,结果是有利往前挤,遇事往后躲。对于一些可以做“好人”的事,即使违背政策也争着收稿日期:2002204214作者简介:高旺(19652),男,中国青年政治学院青少年工作系副教授,法学博士。—9—《北京行政学院学报》2002年第4期●“村民自治与农村基层民主建设”专题系列研究做;而对于村民急迫要求解决的得罪人的事,则相互推诿、“踢皮球”。由此可见,存在村两委“两张皮”现象的村庄,往往伴有村民的分裂和不团结。一些村庄存在的两委班子“两张皮”的现象给农村社会政治经济发展带来了严重的不良影响。这主要表现为:第一,由于村两委“两张皮”的状况,严重影响了农村的社会稳定和民主政治建设。村两委“两张皮”现象不仅是农村基层组织的分裂,而且往往导致村民以村委会和党支部为中心形成重大的分化现象,进而也造成纵向上的干部与群众的分裂。这种分裂往往是以两极化的形式出现的。两派势力在农村的各种问题上形成对立,严重影响了农村的社会秩序。这种农村分化的现象在村委会选举中表现得非常突出。由于派性的出现,每一派别的成员在选举投票的意向上失去了自我,往往呈现出高度的一致性。当然,村庄内部总是存在着一些中间势力。这部分人虽然不多,但在村委会选举中往往成为各方势力拉拢、争夺的对象。基层民主选举中的这种恶性竞争,违背了村民自治的本意,严重影响了农村民主政治建设的顺利进行。第二,农村基层组织之间的矛盾与冲突严重影响了农村经济的发展。在村两委“两张皮”现象存在的地方,干部之间、干群之间、群众之间关系紧张,矛盾重重,村民关心的难点、热点问题得不到及时解决,村内各项工作难以开展。正是“内耗”,阻碍了农村公共事业和农村经济的发展。第三,村两委“两张皮”的现象严重影响到党和政府各项农村政策的落实。目前,村民自治组织的工作包含两个部分:一是属于村民自治范围的事项,二是乡镇下派的政策性任务。众所周知,在计划生育、宅基地管理和征收“三提五统”等政策的执行过程中,本来就存在着很大的难