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坚持依法监管 提高行政执法水平 （2009年6月18日，根据录音整理） 【主讲人】石少华，现任国家安全生产监督管理总局政策法规司副司长，主管安全生产法规工作。1968年参加工作，毕业于北京大学、中央党校法律、经济管理专业，研究生学历。作为主要执笔人，先后主持起草了《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国安全生产法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《危险化学品安全管理条例》、《安全生产许可证条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等十余部法律、行政法规，并发表有关法律著作、文章数百万字。 石少华同志还兼任中国矿业大学研究生院、华北科技学院客座教授，中国法学会能源法研究会副会长、中国法学会会员，中国煤炭工业劳动保护学会常务理事等职务。特别在安全生产法制建设方面，具有很高理论水平和丰富实践经验，是目前我国安全生产领域的著名法律专家。 各位领导、同志们： 大家好！非常高兴能够有这样的机会来跟大家共同交流、探讨一些法律问题。我今天讲的题目叫《坚持依法监管，提高行政执法水平》。这个题目，主要是根据我最近一些年对中国安全生产法制建设的观察、研究和思考所得出的一些不成熟的心得体会，希望能与大家分享，也希望能与大家一起来讨论。 我讲的第一个问题，是依法治国基本方略和依法行政准则。依法治国是党的十五大提出的治国基本方略，它既是我们治国理政的基本方针和指导思想，又指法制是管理国家的基本手段和主要方式。依法治国的内涵是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，核心是依法办事。 为了贯彻依法治国基本方略，国务院进而提出了依法行政。依法行政这样一个基本理念，在我们行政机关出现的频率最高，它既是我们的行为准则，又是我们工作的主要目标。我们根据什么来履行自己的安全监管职责，要坚持依法行政。考核我们的工作是不是做得好、做得到位，要看是否做到了依法行政，依法监管。关于依法行政我曾讲过多次，它有很丰富的内涵和外延，主要体现在三个方面： 第一是职权法定。现在各级政府，尤其是我们安全生产监督管理部门，以及我们的执法监察队伍，大家的职责定位必须有充分的法律依据，这就是职权法定，即在法律规定的范围内取得并履行安全生产监管执法职责。职权法定是保障合法行政的前提，是依法行政的前提。 第二是程序法定。大家都是从事执法工作的，都有很多方面经验和体会，其中一条就是监管执法要讲程序、遵守程序。程序法定的主要作用是保障我们公开、公平、规范、有序的履行法定职责，它既是保障条件又是制约机制，既有保障作用又有规范作用，是依法行政的重要保障。 第三是责任法定，也叫权责统一。有权必有责，权力大，责任也大。它是依法行政的重要内容。 这三个基本方面，是依法行政的主要内涵。根据依法治国基本方略和依法行政准则，党中央、国务院提出了要坚持依法治安、重典治乱，就是要依靠法律手段加强监管执法力度，制裁安全生产违法行为，建立安全生产法律秩序，为实现安全生产根本好转目标提供一个良好的法制环境和法律保证。 因此，我们的安全监管，总的前提和依据，就是依法治国和依法行政，具体就是要坚持依法治安，依法监管。这是我开篇要讲的第一个问题。 我讲的第二个问题，是我国现行的安全生产法律体系的基本框架。我们总讲依法治国、依法行政、依法监管，那么必须明确我们所依据的“法”，是个什么概念、是指什么范围的法？或者说我们的法定职权来自于哪些法？我们必须依据哪些法律来履行自己的职责？在此，我想把安全生产法律体系的基本框架概括地给大家介绍一下，这些都是我们执法的主要依据。 国家经过30年的改革开放，到目前为止初步形成了具有中国特色的社会主义安全生产法律体系，这个体系由效力大大小小、内容丰富不同的法和法律规范所构架而成。简要地梳理一下，按照法的地位和效力，也就是法的层级来划分，可以分为四个层级的法。 最高一个层级的法，是安全生产法律。它是全国人大常委会制定的，其地位最高、效力最大。改革开放以来，我们国家颁布的涉及到安全生产方面的重要法律有16部。把这16部法律按照调整对象和解决问题的重点，可以分为以下三类： 第一类是基本法律，也就是《中华人民共和国安全生产法》。这是安全生产的“母法”，核心法律。它在我们整个安全生产法律体系中的地位最高，调整范围最广，效力也最大。它主要是解决我们各行各业安全生产领域中的一些基本问题、根本问题、综合性问题、普遍性问题，较少解决特殊问题。 第二类是单行法律，也叫专门法律或者专业法律。在某一行业、领域或者单独调整某一行业、领域的法，法学上称其为“单行法”，它是专门解决特殊问题的。改革开放以来国家制定的安全生产单行法律有四部：最早的是1983年六届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国海上交通安全法》；第二部是1992年七届全国人大常委会第二十八次会议通过的《中华人民