城市水业改革的操作思路与模式选择.docVIP

城市水业改革的操作思路与模式选择 城市水业近几年的发展势头良好，改革成效显著有目共睹，尽管也存在反对之声、犹豫现象，但总体上水业改革的市场化取向获得了大多数主流观点的支持。城市水业改革在迈过打破垄断、开放市场的入门阶段后，正进入市场准入竞争的爬坡阶段，具体的操作思路和改革路径选择等显得尤为重要。　　结合这几年参与国内几十个城市水业改革和市场化运作项目的咨询经验，笔者希望从专业咨询公司的角度谈谈对操作思路和改革模式选择的看法。 一、水业改革的核心问题和解决思路 中国水业改革牵涉的问题颇多：如资金不足的老问题，企业改制员工安置分流的难题，还有水务市场化后政府如何定位的新课题，常常显得错综复杂、头绪繁多，但透过这些现象的迷雾，可以将它们归结为三大核心问题，即价格、产权和利益平衡。水业改革这三大核心问题相互交织、互相影响，成为各地改革中必须解决的关键之处。（一）价格　　首要的问题当然是价格。众所周知，我国过去实行了几十年的福利型供水价格，目前正在向成本加合理利润的新水价体制过渡，国内供水价格呈现总体上升的趋势；污水处理收费制度普遍推行。　　合理的水价是水务项目引进市场机制的基础性商业条件，缺乏有效的收费补偿机制对社会资本投资水务项目绝对构成障碍。　　据我们的观察，国内城市供水价格基本调整到位，甚至有些地方已经超前调价，处于利润丰厚的状况。问题主要在于现行的价格成本监审效果不彰，导致成本信息不对称问题比较严重；听证会式的调价机制失灵，本来是社会听证，变成了政府考虑社会稳定和政治气候进行的民主集中，随意性很大。投资者的财务模型中最难确定的因素就是水价。　　污水处理费方面，收费水平及征收率偏低是突出问题。特别是在内陆城市，0.2~0.3元/立方米的污水处理收费标准相当普遍，即便在全国污水处理收费最高的苏南地区，如果考虑管网建设投入和维养，现行1.1元/立方米的平均污水处理费也无法做到对污水处理系统的完全补偿，需要政府的补贴。（二）产权　　第二个核心问题是产权。我们希望强调产权改革是水业引入市场机制的重要但并非仅有的方式。以投资主体多元化为主要表现形式的产权改革对原有体制带来的改革冲力的确是最强的，后文介绍的各种创新模式的应用反映了这两年产权改革的具体成果。　　此外，整个行业对非产权性的改革方式重视不足，满眼全是股权转让、TOT和BOT等模式，归根到底还是地方政府的融资饥渴症和浮躁心理影响了判断。　　城市水业为何要搞产权改革，不同的人有不同的答案：行业管理部门希望借此打破行业垄断；地方政府需要筹措城建资金；知名水务运营商称可以提升企业管理水平；财务型投资人则将其视作新一轮投资机会。现在比较突出的矛盾是国资部门、行业管理部门及水务企业对待产权改革有着明显不同的态度，相互间经常顶牛，导致一些地方的改革走走停停，或者走回头路。（三）利益平衡　　我们过去往往讳言利益，但事实上利益平衡是无法回避的最大问题。毋庸置疑，地方政府、水务企业管理层、企业职工、投资人及社会公众都有各自不同的利益。以往人们常常将地方政府视作社会公众利益的代表；或者认为水务企业管理层和员工是一个利益共同体；抑或认为水务企业与投资人的利益必定对立，不会有合谋的情况都是把这个问题简单化了。根据我们的咨询经验，前面的五类主体之间的利益博弈极大地影响着水业改革的方向，几乎每项政策出台、某个项目的改革方案都是政府与水务企业之间利益平衡的结果。　　现在有种倾向，对社会公众、政府、水务企业职工的利益可以大张旗鼓地宣传、保护，但涉及到投资人的合法权益就默不作声了（譬如如何保证特许权的排他性、政策性原因收回特许权的补偿等），协议文本上不敢提。从保证改革的长期效果看，我们认为投资人的合法合理权益必须得到尊重。　　破解水业改革中的三大核心问题，我们提出以下四个方面的解决思路，供大家参考。　　 1．理顺行业管理体系，重新规划水资源、城市供水、污水处理、管网建设、污染控制等水业相关管理职能的权责关系；建立水资源的流域管理和以城市为单位的水业管理新体制。 　 2．通过开放市场、形成竞争和引入商业管理经验及社会资本等手段，给原来垄断经营、地域性特征非常明显的城市水业引入市场化机制。　　 3．建立政府依法及依约的监管体系，完善包括特许经营制度在内的制度性环境；当前比较紧迫的问题是对特许经营制度的准确理解和严格执行。　　 4．加快形成体现成本补偿的水价体系。水价调整不到位或产生超额利润都是不可持续的。长期来看，投资人和政府都不应期望市场化项目可以在不合理的价格体系下获得成功。　　没有哪件事可以一蹴而就，水业改革更是复杂的系统工程，尤其需要耐心和智慧。如果要追问这场改革的终极目标，笔者理解应该是“以合理的成本提供公众/用户可支付的高质量水务产品或服务。” 二、水务项目市场化运作的