电子报专题EPR.DOC

延伸生產者責任與WTO的關係 台灣WTO中心 蕭安瑾輔佐研究員 背景  延伸生產者責任(extended producer responsibility, 簡稱EPR)是一種新興的環境政策工具，起源於1991年德國的一項包裝法令(German Packaging Ordinance)。當時德國境內面臨垃圾掩埋場地短缺的問題，環境部長Klaus T?pfer要求制定生產者回收廢棄物之法令，其後德國政府更成立產品廢棄包裝回收處理中心（Duales System Deutschland），負責核發「綠標」(green dot label)給有使用該回收桶的廠商。 EPR的意義在於要求生產者需負起消費者拋棄產品後的處理責任，並要求生產者在其生產決策的過程中，需將產品生命週期的環境衝擊納入考量。它同時也是一種誘因性政策，讓生產者能廣泛地將環境考量納入產品設計、包裝及原料選擇的過程，促使產品或包裝能在其生命週期各階段減少資源消耗。值得注意的是，歐盟與美國對於EPR各自有其定義。歐盟採用延伸生產者責任（Extended Producer Responsibility），而美國則將EPR定義為延伸產品責任（Extended Product Responsibility）。不過，此政策施行者大多採用歐盟的定義，即：生產者必須負責產品使用完畢後之回收，再生或棄置之責任。理論上，EPR制度可適用於各項產品，惟目前在實務方面，並非所有產品均以EPR來規範，目前各國推動的EPR規範標的大抵為：廢包裝材料、廢容器、廢電子電機設備、廢機動車輛及廢電池等。 本文主要是從經濟及法律兩個層面來分析EPR政策實行的後果，特別是對於WTO所造成的影響。隨著貿易的全球化，就算是單一的、區域性的商品規範都有可能對全球市場造成衝擊。從立法者的角度來看，之所以要確保EPR政策不會過份干涉貿易自由的原因有：保障消費者多重選擇的權利、促進經濟成長等。但是，EPR政策常被指為帶有保護主義(protectionism)色彩，在實行上多半會遭受來自於國內進口商及其他國家的阻力。首先，從市場的角度來分析，亦從多邊貿易系統的立法角度來看貿易生態。好比說，即使EPR政策只是要求廠商把產品成分標示在包裝上，此舉便可能左右該產品的銷售結果；甚者，在回收廢電子產品及塑膠的領域裡，該政策極有可能改變企業的經營模式。接著，本文將從競爭法觀點來探討貿易活動及競爭法規(competition laws)因應EPR所做的調整，而可能產生的交互影響。例如，EPR政策中有一環是產品回收的要求(take-back programmes)，出口商必須把回收來的產品運回原產地，此要求與現今實務操作有所出入，勢必增加廠商當下易見的成本，然而企業界可用成立公會(industry-wide association)的模式來專門處理這些回收物，減低成本負擔。一、 EPR的相關立法  一般來說，EPR政策可分為以下三類： 1) 對於商品市場造成影響的政策性規定(trade effects in product markets) 此類規定多半是回收規定(take-back requirements)。一開始，有許多進出口商反彈，其中尤以開發中國家及中小企業(SMEs)最為反對，然而在製造者責任組織(Producer Responsibility Organizations, 簡稱PROs)的協助下，許多公司（尤其是個別進口商, individual importers）漸漸克服了適應EPR的障礙。這些進口商之所以反彈的原因裡，不外乎是成本的增加，尤其是下列三項額外成本： i) 資訊成本(information costs) 降低此項成本的訣竅是有充足的替換時期(phase-in period)，配合早期通知(advance notice)，使進口商更能掌握EPR政策，適時調整其營運方式。 ii) 施行、回報成本(relatively high compliance and reporting costs) 如果商品的運程長，加上PRO要求現場檢驗(on-site inspection)，或是進口商 品的價位較PRO預期的高，此時將有利於販賣同類商品的國內廠商，因為進口商要設法符合EPR標準的成本相對高了許多，況且其當地營收可能甚至不敷成本。另外，若PRO不公平地加諸過重的負擔於進口商身上，則會衍生 差別待遇或是價格操縱(price-fixing）的疑慮。 iii) 小體積＼非典型的包裝或產品(low volume/non-standard packaging or products) 德國曾發生過一案例：德國某一包裝公會(German packaging PRO, Duales Sy