公文附件标注省略现象匡正及多层附件标注策略.docVIP

公文附件标注省略现象匡正及多层附件标注策略 　　摘 要：批转、转发类公文生效标志后所附内容到底是不是公文的“附件”，要不要按照《党政机关公文格式》进行标注，学界争论已久，公文实践中屡屡出现省略标注的现象，并因此给二层或多层附件标注的规范化带来阻滞。基于此，从分析主件与附件各自的主题重点、附件的性质入手，通过逻辑思辨和公文实践两个层面，指出这种认识和实践的不切性，并就此提出多层附件标注的两种策略，以推进我国公文附件标注的规范化建设进程。 　　关键词；党政机关公文；多层附件标注 　　公文中的附件，是相对于公文主件而言，属于“某些公文的一个重要组成部分”[1]，是公文正文的说明、补充或者参考资料。附件的作用在于：一方面使主件所述目的简洁、明快，一目了然，另一方面使附件本身内容专一，利于公文办理，提高文书处理效率。公文??果不采取主附件结构，就有可能由于附件内容的琐碎而淹没了主件的行文目的[2]。2012版《?h政机关公文格式》（以下简称《格式》）中对公文中附件标注的规定，主要包括两个方面：一是公文主件中主体部分“附件说明”的标注；二是公文主件之后附件实体的标注。前者《格式》中已经有明晰规定：在正文下空一行左空二字编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。如有多个附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号。这个规定本来没有什么歧义，但在实际使用过程中，包括国务院在内的不少机关在处理带有附件的公文时，有的在主件的正文下面标注有“附件说明”、附件实体首页也标注“附件”字样，而转发、批转类公文却没有标注。而且从国务院及各地党政机关公布的公文用例看，此种情况还比较普遍。按照常理，公文带有附件，就应按照《格式》要求进行规范标注。是否允许这种省略情况存在，学界争论颇为激烈。有的学者否定此类公文“附件”的附属特性，将之直称为“主件”。如此等等，已经引起理论与实践上的混乱。与此相关，在这个问题上的似是而非，又直接影响到二层甚至多层附件标注情况的处理。基于此，笔者重点以国务院及其办公厅公文用例为基础，力求对公文“附件”省略标注现象的切合性与否做一个清晰判断，同时借此对多层附件的标注提出管见，以进一步推进公文附件标注的规范化建设。 　　一、批转、转发类公文所带附件省略标注具有不切性 　　附件的语词学含义是“随同主要文件一同制定的文件”。附件相对于主件，至少包含三层意思：一是从内容上与主件具有相关性；二是主件与附件制定在时间上具有同时性；三是主件与附件作为相对独立的文件，在空间上具有前后次序性。换句话说，当一个完整的公文当中出现两个或两个以上文件的时候，这几个文件之间必然存在“一主一附”或“一主多附”关系，不会存在彼此之间完全“并列”的关系。既然存在主附关系，那就应该按照《格式》规定进行标注，一是在主件正文之下标注“附件说明”，二是在主件之后或主件之外，对附件实体进行标注。 　　笔者在考察国务院公文用例时，发现有的公文主件带有附件，但既没有按照《格式》规定，在主件正文之后标注“附件说明”。也没有按照规定，如果附件与公文正文一起装订，“应当另面编排，并在版记之前”；如果不能与公文正文一起装订时，则“在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注‘附件’二字及附件顺序号”。如《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕25号），就是此用法。其他诸如《国务院办公厅转发国家发展改革委商务部人民银行外交部关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见的通知》（国办发〔2017〕74号）、《国务院办公厅关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》（国办发〔2017〕49号）等，也都是如此用法。与之相反的是，在《国务院办公厅关于推广支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2017〕80号）文件的主件中，不仅在主件的正文后面标注“附件说明”《支持创新相关改革举措推广清单》，而且完全遵循《格式》要求，另面排布时在新的页面顶端标注“附件”二字。 　　为什么同是一个主件的附件，而采取了不同的标注方法呢？笔者分析了国务院及其办公厅所有的公文用例，发现凡是省略附件标注的文件全部是印发、转发类公文。于是有学者提出，公文正文中已经写明报送、批转、转发，就不要在正文的下面标注附件说明[3]。国务院及国务院办公厅以及相关机关的文件附件标注正是秉持这样的思路来实施的。但这种做法存在两个问题： 　　一是根据《格式》规定：公文如果有附件，那么就必须按照附件的规定进行标注。按照逻辑推理，反过来说，如果在实际工作中没有按照附件的规定对文件进行标注，那就说明这个公文中没有附件。而公文中事实存在的两个或多个文件，除了一个肯定是主件之外，其他的是什么呢？又有学者说，此类通知公文的被转（印）文是具有实质性内容的公文主体，将其视作“附件”不妥[4]