从“抓亮点”到“补短板”-整体性城市治理的障碍与路径.docVIP

从“抓亮点”到“补短板”:整体性城市治理的障碍与路径 　　摘 要：根据政策难题的结构化和治理过程的开放性程度两个维度，将城市治理短板分为四种类型。中国城市从“抓亮点”到“补短板”的治理转向，反映出城市治理面临深刻转型的历史背景。但是，中国城市治理仍然无法突破传统路径，沿袭了“抓亮点”的风格治理城市短板，带有项目化治理设计、单向化政策机制、单一化治理主体的特征。城市治理创新走出“内卷化”困境，需要重视治理理念的本地化调适、治理机制的创新改进以及治理体系和主体的拓展等几个问题。 　　关键字：城市治理；项目化治理；整体性治理；治理创新 　　中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：0257-583301-0003-08 　　作者简介：彭 勃，上海交通大学中国城市治理研究院研究员、国际与公共事务学院副院长、教授、博士生导师 　　改革开放以来，中国一直秉承发展型国家战略，实际掌控城市的地方政府也逐渐积累一套带有发展型特征的管理风格和政策路径。随着经济与社会的深度转型，我国提出国家治理现代化的命题，城市治理面临新的使命和难题，政府素来顺手的一些治理手段，需要进行调整和转变。其中一个突出的现象是，原来城市治理之中最受器重战略“抓亮点”，开始转变为“补短板”。从中央到地方，从经济发展到民生保障，“补短板”的口号到处可见，已经成为提升整体城市治理水平的主要口号和路径。城市治理策略的转变，有着深刻的时代意蕴和理论内涵。从“补短板”的研究视角入手，有助于更加准确理解中国政府角色变迁和城市治理模式转型的进程。 　　一、“亮点”与“短板”：不同的政策机制 　　1. 城市治理中的“亮点”工程 　　在中国城市政府的施政和治理行为中，“抓亮点”的策略遍布各个政策领域。在中国的管理体制和政策背景下，“抓亮点”的方式符合行政理性。地方政府围绕亮点工作展开施政和具体治理，可以实现以下几个效应。 　　眼球效应。在中国的集权体制和官员任命机制下，政府绩效的评价主要依靠自上而下的考察途径，地方官员基于GDP的经济竞赛与晋升之间存在密切的关系1。而在非经济领域的竞赛中，无法找到一个如同GDP那样的公共指标。因此，对于“眼睛朝上”的地方官员来说，最好的策略就是聚焦具有影响力和能够吸引眼球的治理领域。“眼球效应”不仅仅限于官僚体制内的评价机制，还会延伸到市场和社会领域。地方政府通过吸引“眼球”的工程，也是城市营销和吸引外部治理资源的手段2。这样，城市治理中的“亮点”工程颇受各级政府青睐。精心打造亮点，在各种评比竞赛中胜出，吸引上级与各方的关注，成为地方政府提升绩效的主要动机。 　　示范效应。在中国的政策执行模式中，政策传播和转移中经常依靠政策示范的功能。为了解决政策“点”与“面”的矛盾关系，中国各级政府历来依靠政策示范的核心机制3。城市政府通过亮点工程，发挥政策示范效应。具体而言，亮点工程的具体示范功能表现在弘扬政策导向、推广政策样板、提供创新灵感等方面。 　　激励效应。在中国的政策机制中，政策激励不仅依靠自上而下的监督，还需要营造横向的竞争与激励。各种条线组织的优胜评比项目，成为上级调动下级工作的指挥棒和激励机制。在城市治理的实践中，地方政府将相当大的精力投入到各种项目创建中，创建和评优构成地方政府绩效评估的重要内容和指标。通过打造“亮点”工程，地方政府在政策功能上实现了几重目的，包括推出政策案例，激励治理创新；制造优胜典范，拉动整体发展；提供治理标杆，推升整体水平。 　　2. 从“亮点”到“短板”的治理转型意涵 　　西方国家城市的主要治理功能，经历了几个历史阶段的变迁，即增长城市、福利城市和治理城市4。中国城市的治理转型也同样面临着类似的发展历程。中国城市治理策略从“亮点”到“短板”的转变，不仅仅在于改变城市治理的聚焦对象，还有其更为深刻的治理转型背景。中国提出的国家治理现代化战略，为城市治理的转型提供了宏观视野。2015年中央城市工作会议特别强调，城市管理是一个系统工程，应当尊重城市发展规律，统筹好城市规划、城市建设和城市管理三大环节，纠正了以往重建设、轻规划和管理的偏差。从“抓亮点”到“补短板”，正是体现了城市治理的深刻转型，其意涵可以具体表述为： 　　选择性治理到全局性治理的转变。我国过去的城市治理模式，从运动式治理到专项整治，都带有选择性和局部性治理的特征。由于治理?Y源和治理手段有限，迫使地方政府将治理对象聚焦于重要的治理单元，而“亮点”工程则是选择性和局部治理的具体表现形式。随着政府能力和资源水平提升，尤其是城市问题日益严峻，迫切要求局部性和选择性治理向全局性治理模式转变。同时在西方公共管理实践中，新公共管理的市场化、分权化和解制化等策略5，造成治理机构的分化和决策系统的复杂化。学界提出的整体性治理模式希望纠正这种趋势，强