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从审计报告看地方债风险 作者：黄芳娜 单位：首都经贸大学财税学院 地址：北京市丰台区张家路口121号首都经贸大学财税学院 100070 电话邮箱：huangfangna@126.com 摘要：审计署审计长刘家义向全国人大常委会作的审计报告，首次披露备受社会关注的地方政府性债务问题。国家审计署审计长刘家义向第十一届全国人大常委会第十五次会议报告2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况专辟章节，细数地方政府性债务问题，为外界窥探地方政府债务规模提供了“通道”是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。不少国家中有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券，它们发行的债券你为地方政府债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。组建投融资平台我国，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。20世纪80年代末至90年代初， 许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。但到了 1993年，这一行为被国务院制止了。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。 允许地方政府以发债方式来纾缓融资困局发行主体被限制在省、自治区、直辖市和计划单列市，其他地方政府尚不具有发行地方债的主体资格；地方政府上报发债额度，中央政府统筹分配之后，由财政部代理发行和代办还本付息；所融资金主要用于公益性建设项目，严禁用于地方政府经常性支出和楼堂管所建设项目；债券融资收支方面实行预算管理，纳入各地区政府预算，并报同级人大审查批准。地方负债率过高，且新增负债有增无减。通过审计调查18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元；2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，当年新增1.04万亿元；有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。使用效率低。在新增债务中，仅有8.92%用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金，还有相当部分用于建设2008年前已开工的交通、市政等基础设施。也就是说，借债主要用于基建项目投资，而这部分的投资无法产生收益。大肆贷款以优先发展地方项目2009年新增债务中只有8.92%用于中央扩内需新增投资项目的配套资金从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足。也就是当年地方近半的偿债资金来自新增债务即借新债还旧债。长期一轮地方债务形成的银行坏账潮可能到来。地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为普遍性、全局性的问题，并已严重影响了基层政府的正常运转，恶化了社会信用环境，埋下了巨大的社会危机隐患。地方政府的投资冲动历来都很强烈，虽然我国陆续出台了一系列投资管理的条例规定，但地方的投资规模、投资结构、投资效益一直难以得到有效控制和约束，投资结构不合理、低水平重复建设等现象层出不穷。地方政府如湖北、重庆、辽宁、吉林、太原等地公布巨额投资规模与不断颁布的区域发展规划相伴的是地方投资热情的高涨由于地方政府之间存在激烈的竞争关系，而GDP考核机制也就成为地方政府短期行为的动因，很大程度上加大了隐性举债的力度。除政府性财政资金和银行贷款外，还通过招商引资和发行债券、股票、基金等市场化办法。　 为应对金融危机冲击，我国积极财政政策，两年内将以1.18万亿元的财政资金拉动社会资金配套形成4万亿左右的基础设施建设投资，这一规划中，中央政府给地方政府规定了明确的资金配套比例。地方政府配套能力遭遇巨大挑战审计署的报告称，在2009年的扩内需项目中，45%的地方配套资金没有到位。为化解地方配套资金不足的问题，中央政府分别在《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》、《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》及2009年中央经济工作会议中多次提到要加快投融资体制的改革以解决当前困难并为长远发展提供良好的环境。2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，更是明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。在此背景下，各级地方政府大量中长期资金，一定程度上提高了地方政府对债务的依赖程度。 1994年分税制改革，客观上加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，地方政府又要承担大量的公共事务支出，转移支付制度又不完善