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大力推进排放（污）权交易市场建设① 国际经验表明，碳排放权交易和排污权交易市场是降低减排成本、 提高减排效率的重要的金融基础设施。碳排放权交易和排污权交易均 是市场减排手段，只是标的物不同，相应的监管机构和监管方式亦有 所不同。七大碳交易试点已陆续于 2013 年启动，而全国碳市场建设 也已提上日程，将于 2016 年在全国范围内试运行。在当前的顶层设 计阶段，通过分析区域碳试点的经验教训，结合全国市场区别于区域 市场的特点，力争在公平与效率、流动性和稳定性、政治可接受性和 实践可操作性等方面取得平衡，是推动全国碳市场健康发展的重点。 与此同时，排污权有偿使用和交易制度的建立，也应该成为我国环境 资源领域的重大制度创新。 （一）试点碳市场的经验和教训 2011 年 10 月 29 日，国家发改委正式下发《关于开展碳排放权 交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、 深圳“两省五市”开展碳排放权交易试点工作，2013年 6 月 18 日深 圳碳交易的启动标志着我国碳交易走向实践。毋庸置疑，我国碳交易 试点在一定程度上实现了市场化减排的 目标，各地在政策法规、技术 标准、市场运行等方面进行了不同的尝试与探索，奠定了坚实的技术 基础和能力，碳市场定价功能也初步实现。但在试点过程中也暴露出 一些问题，值得我们关注和反思。与此同时，全国碳市场建设已迅速                                                               ①执笔人为王遥、赵立建和解洪兴。王遥为中央财经大学气候与能源金融研究中心主任，赵立建 为能源基金会环境项目主任，解洪兴为清洁空气创新中心主任、中国清洁空气联盟秘书长。本 文为绿色金融工作小组所著《构建中国绿色金融》书中的一章。该书由中国金融出版社于2015 年4 月出版。  1   提上日程，将于2016年在全国范围内试运行。国家发展改革委于2014 年 12 月 10 日出台了《碳排放权交易管理暂行办法》，该办法为全国 碳排放权交易市场建设提供了基本的制度框架，后续还应有相关细则 出台。在当前的顶层设计阶段，通过分析区域碳试点的经验教训，结 合全国市场区别于区域市场的特点，力争在公平与效率、流动性和稳 定性、政治可接受性和实践可操作性等方面取得平衡，是推动全国碳 市场健康发展的应有之义。试点碳市场面临如下问题： 1.碳交易体系初步搭建但各项机制仍不完善 当前，各试点地区均设计了一整套碳交易体系，包括覆盖范围、 总量和配额分配、核算体系、注册登记系统、交易系统、信息披露、 市场监管等一系列核心机制，已有五个试点地区顺利完成了第一年履 约。然而，碳交易制度是一项非常复杂的政策体系，国外碳市场从酝 酿到最终出台都要经过数年的计划和试验，而我国碳试点自 2011 年 底开始部署到 2013 年市场启动，在缺乏基础的前提下准备不够充分， 除个别试点外，大部分试点的启动均较为仓促，主要问题表现在： 第一，缺乏政策连续性。由于准备工作并不完全充分，政策设计、 能力建设等基础工作不够扎实，一些试点在第一年履约期后，频繁修 订相关政策和调整交易制度，缺乏政策连续性。 第二，法律约束力较弱。碳交易得以实施的基础是必须要有强制 法律约束力的保障。各试点地区中，只有深圳、北京和重庆通过了地 方立法，对排放单位的约束力相对较强。其他试点地区基本以政府规 章进行规制，个别试点地区如天津仅以部门文件为依据。天津处罚力 度最轻，仅使用限期改正和 3 年不享受优惠政策。其他试点地区虽使 用了不同程度的罚款措施，但惩罚力度有限，因此法律约束力较弱。 2   第三，碳排放统计核算数据基础差。在碳交易试点之前，我国没 有企业层面的温室气体排放统计体系，各试点在初始阶段均面临历史 数据缺乏的困境。大部分试点通过对历史排放数据进行摸底来获取部 分数据，但这些回溯的数据相对质量较差，再加上核查机构素质参差 不齐，核查标准不统一，根据这些数据制定的相关政策可能会存在一 定的偏差，例如碳排放总量设置过高、碳排放基准值设计不合理等。