2006年外资项目效益审计评析.doc

审计研究简报 第 11 期 （总第155期） 审计署审计科研所 2007年9月26日 2006年外资项目效益审计评析 2006年，我署组织全国审计机关对世界银行和亚洲开发银行（以下简称世亚行）100个已完工的贷款项目进行了效益专项审计调查（以下简称效益审计）。所调查项目涉及农业、林业、工业、能源、教育、交通、环保、卫生、城建9个行业，均关系经济与社会发展、环境保护和人民群众切身利益。根据审计调查结果，出具了100份针对单个项目的效益审计调查报告和9个行业的效益审计调查报告，最后出具了效益审计调查汇总报告，在此基础上撰写了效益审计调查报告并报送国务院。效益审计调查报告得到国务院领导、署领导的高度评价，引起国家政府外债主管部门的高度重视，在我署2006年效益审计项目成果展示和评价活动中获得一等奖。 一、这次效益审计调查的主要特点 效益审计模式有多种分类方法，按照审计内容，学术界一般将效益审计模式分为三种，即结果导向模式、制度（控制系统）导向模式和问题导向模式。目前西方绩效审计发达国家开展比较多的是结果导向审计模式，即对效果性的评价，俗称达标性效益审计。整体而言，此次效益审计属于结果导向效益审计模式，即对100个项目目标实现情况进行效益审计。仅此还不足以全面反映本次效益审计的特点。为全面反映本次效益审计特点，我们将本项目概括为“目标综合等级评价式效益审计”。 “目标”指的是将项目目标实现情况或者项目效果作为效益审计的导向和主要评价内容。“综合”指的是本次审计涉及9个行业，评价和审计的内容包括建设、运营、还贷和资金管理等诸多方面，另外除了评价还包括对损失浪费、国有资产流失以及违法违规问题的查处。“等级”指的是，我们将项目目标设定为实现、基本实现、部分实现和未实现4个等级。“评价”指的是我们对每个项目包括每个行业都要做出评价，确定等级，对项目的优点和缺点都通过证据做出评价。对一个行业或者同类多个项目作为整体开展效益评价的情况下，必须进行等级评价，否则无法汇总，也不能反映整体情况。 二、这次效益审计的实施情况 （一）效益审计项目立项 1981至2005年，我国共实施世亚行贷款项目373个，实际使用贷款总额425亿美元。截至2005年底，已完工项目264个。项目执行期内，我国各级审计机关每年都根据协议要求对项目财务报表进行公证审计。财务报表公证审计在时间上仅限于项目执行期内（即建设期内），在内容上仅限于对财务报表和财务收支的真实性和合法性发表意见，不能全面反映项目情况，更不能反映项目建成后的运营效果和项目目标实现情况。我署一些审计调查中发现部分项目建成后运营情况不佳，有些项目还贷困难。根据署领导指示，为全面了解世亚行项目整体效益情况，揭露项目中存在的普遍性问题，从体制和制度上分析原因并提出建议，我们决定选择100个世亚行贷款已完工项目进行效益审计。 （二）效益审计方案制定 效益审计工作方案突出效益审计的特点，明确指导思想，将项目目标实现情况评价作为中心，详细说明效益评价的内容、指标体系、标准和方法，明确需要查处的问题并合理分类，对审计报告格式和组织方式等内容都做出具体要求。为了便于汇总和分析，在审计方案中用表格方式明确现场审计需要调查和取证的数据和内容。负责具体实施的审计组根据工作方案制定了详细的审计实施方案，将有关要求具体化。 （三）效益评价指标体系和标准 本次效益评价的指标体系设定为三级，逐级分解。第一级和第二级指标高度概括，有些需要抽象化，适用于所有项目，比如第一级指标包括项目建设情况、项目运营情况、项目还贷情况和资金管理情况4个方面，其中建设是广义的，对于社会发展类项目指的是项目内容的实施情况。负责具体实施的审计组根据第一、二级指标，结合项目具体内容和特点，分解制定第三级指标，并确定各级指标的权重。第三级指标要具体化，具有可操作性。效益评价的标准包括项目立项文件和可行性研究报告、项目贷款协议和转贷协议、部门和行业评价标准等，审计人员要尽量与被审计单位或者行业主管部门达成一致。本评价指标体系的逻辑框架如下图所示： （四）分值计算及数学模型 我们采用得分结果区间法确定项目等级，总分值为10分。四个等级的分值依次为0-2.4分为未实现，2.5-5.9为部分实现，6.0-8.4为基本实现，8.5-10为实现。项目目标分值计算公式为TR=∑(SRi*Qi)-P，（TR代表项目目标，SR代表各分类目标，Q代表权重，P是指项目还贷和资金管理中存在严重问题的分值扣减）。对于项目存在多个子项目的情况，通过公式TR=∑(ZRi*Wi)将子项目目标实现情况汇总得出总项目分值（ZR代表子项目目标，W代表资金所占比重）。对于某些指标不适用的情况，采用不适用指标同项等比例分配法将其权重分配给其他指标