建立公路特许经营与投资人招标方案推进收费公路管理创新.doc

建立公路特许经营与投资人招标制度 推进收费公路管理创新 方青青 宋文浩 (江苏省交通经济研究会 南京210018) 摘 要 经营性收费公路项目技资人招标是当前交通公共资源投融资体制改革的重大制度 创新,但其成功推行还必须基于特许经营制度的建立和完善。本文主要从收费公路的经营 管理现状和发展要求出发,就特许经营制度和投资人招标制度的价值功能和实施进行了分 析,旨在为相关决策部门提供理论参考。 关键词 收费公路 特许经营 投资人招标 管理 2004-11颁布的《收费公路管理条例》第10条中明确规定经营性公路建设项目应当向社会公布,采用招标投标的方式选择投资者。在经营性公路项目中引入投资人招标,能更好地规范社会资本技资基础设施建设,有效缓解政府投资压力,提高公路经营管理效率和服务水平。然而,由于目前对经营性公路项目投资人招标的认识尚处于起步阶段,相关的配套制度特别是公路特许经营管理制度不健全,公路投资人招标制度还难以有效实施。为利于进一步开发、利用各类社会资本来服务于经营性公路建设和运营管理,有必要对开展经营性公路项目特许经营与投资人招标投标的制度进行研究和探讨。 1经营性收费公路经营管理现状与问题 长期以来,政府及其国有企业投资、建设、经营和管理公路基础设施一直都是推动江苏公路项目建设的主要方式和重要力量,并做出了突出的贡献。但随着社会经济的不断发展、新一轮公路网规划的实施和宏观政策环境的变化,现行收费公路特别是经营性收费公路经营管理体制所存在的问题也逐渐暴露出来,如政府与企业在公路经营管理中的职能和关系没有得到明确界定、政府相关部门对经营性公路运营难以实施有效的行业管理等等,存在的主要问题有如下几方面。 1.1经营性公路经营管理中政企关系的界定 在江苏省经营性公路特别是高速公路发展过程中,政府在建设资金筹措方面始终发挥着主导作用,政府投资高速公路的职能主要由国有企业来承担。这种投资体制在江苏省高速公路发展中发挥了重要的作用,保障了高速公路的快速发展。但由于这种以国有企业为主体的投资体制也融入了高速公路的经营管理,政府在高速公路管理的内容与职能的界定在认识上一直处于模糊状态,导致了高速公路中政企关系的不明确,对于市场经济条件下政府在高速公路经营管理中究竟应该做什么、企业应该做什么没有进行深层次的理论研究,从而在实践当中造成了政府监管的某种程度的缺位,高速公路主要通过企业自律来保障管理水平与服务质量。 1.2高速公路经营管理的准入和退出制度 在目前投资体制下,除少量的转让项目外,经营性公路主要由政府直接交给企业投资建设,企业被赋予了一定的政府投资职能。但企业在被授予投资建设高速公路任务的同时,并没有履行正式的经营权许可手续,只是在项目建成通车前履行收费许可手续,因此准入行为并非十分规范。由于经营权管理的缺位,也导致了一些地方经营性项目的转让行为不规范,如部分收费公路以公司股权转让,避开了省政府及相关部门的审批。另外,经营性收费公路在经营期结束后也需要有专门的组织机构来对其继续实施养护和管理,但由于没有履行正式的“经营权”许可手续,“经营权”授予方不明确,很难保证后期的有效衔接。 1.3行业管理的手段和制度保障 江苏省经营性公路普遍采用一路一公司的经营管理模式,但其控股方不具有行业管理职能,而交通主管部门又没有设立专门机构以及有效的手段对经营性公路实施行业管理,造成公路运营企业行业监管处于不完善的状态,尤其是在经营性公路经营权管理和公路养护管理方面。由于行业管理缺乏有效的手段和制度保障,导致交通主管部门难以对经营性收费公路的经营管理进行有效的指导和行业监管,公众的意见也难以通过政府的途径得到解决,对经营性收费公路长远的经营管理来说十分不利。 2特许经营及投资人招标制度的理论基础与价值功能 特许经营制度是国际上通用的收费公路经营管理制度。目前美国、意大利、法国、西班牙、英国等发达国家以及匈牙利、菲律宾、马来西亚、新加坡等发展中国家在收费公路管理上都广泛推行了特许经营制度。 2.1公路特许经营的概念与特点 公路特许经营是政府特许经营的一种,是适应收费公路市场化管理而出现的全新经营管理模式。其概念可以界定为政府为实现公路社会效益的充分发挥,由相应的政府交通主管部门作为出让方,与投资人为实现自身经济效益设立的公路经营企业作为受让方,共同签订公路特许经营合同,以规范在一定期限和范围内建设和经营公路基础设施及其服务设施,经营期限届满后,办理公路移交手续的行政许可行为。 公路特许经营制度具有以下几个特点： 两权分离一一企业只拥有经营权。无论是采用哪一种经营管理方式,公路的资产只属于国家, 国家授权或者转让的仅是公路的经营权,在经营期内,公路经营企业可以依法行使公路的收费权、广告经营权和附属设施经营权,但并没有取得公路资产所有权。