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义务教育均衡发展下的教育财政问题与改进 胡伶 摘要：长期以来，我国实行义务教育低重心投入的体制，义务教育经费主要由县及以下政府负担，促进了义务教育发展不均衡的现状。尽管，随着近年来教育管理体制改革的不断深化，义务教育“以县为主、省级统筹”的管理格局初步形成，中央对地方的转移支付力度不断加大，但是由于受传统计划经济下教育财政管理体制带来的弊病的影响，当前我国地方教育财政管理依然存在着地方政府财权和事权不够匹配、地方财政负担较重、转移支付尚需完善、财政管理层级过多、教育支出效用有待提高等问题。在此基础上，建议提高地方政府教育财权和事权的匹配度，做到权责统一；科学衡量地方教育财政需求与供给能力，提高转移支付的效用；继续进行“省直管县”的实践探索，完善各级政府间的财政关系；加强对教育支出效果的评价，提高支出的效率和效果。 关键词：省域内；基础教育均衡发展；财政问题；改进 一、研究背景 我国是一个幅员辽阔、地域宽广的国家，各地不同的自然环境、人口分布、经济与文化发展等方面的差异，共同影响着教育的发展水平。然而，在诸多的影响因素中，教育财政投入体制是影响教育均衡发展的一个主要原因。就我国而言，相当长时间内实行的是义务教育低重心投入体制，即义务教育经费主要由县及以下政府负担，这意味着义务教育经费的充裕程度与所在地区的财政能力紧密相关，东中西部义务教育在经费投入、办学条件和师资水平等方面存在较大差距。 值得注意的是，义务教育的区域差异不仅体现为东中西部地区之间的差异，还体现为省域内的教育差距。这里仅以浙江省和贵州省为例。浙江省属于东部地区，人均GDP、人均财政收入、教育发展程度等都处于全国领先水平，但是省内各市的教育发展水平同样存在一定的差距。来自中国西部研究院的相关调查显示，2009年，在教育投入上，小学生均预算内教育经费最高的舟山市达到7841.39元，最低的温州市是4528.68元，最高是最低的1.73倍。初中生均预算内教育经费最高的舟山市达到10568.30元，最低的湖州是5812.68元，最高是最低的1.81倍。小学生均预算内公用经费最高的杭州市为1537.16元，最低的是绍兴市为545.04元，最高是最低的2.82倍。初中生均预算内公用经费最高的舟山市为2353.53元，最低的是绍兴市624.18元，最高是最低的3.77倍。在师资水平上，小学专任教师专科及以上学历最高的是杭州市为90.36%，最低的台州市仅为79.56%，相差超过10个百分点。初中专任教师本科及以上学历最高的是杭州市为87.93%，最低的是金华市为73.45%，相差超过14个百分点；贵州省属于西部地区，人均GDP、人均财政收入、教育发展程度等都处于全国落后地区，省内各市的教育发展水平也现实存在差距。2009年，在教育投入上，小学生均预算内教育经费最高的贵阳市3565.65元，最低的是毕节地区为1800.63元，最高是最低的1.98倍，初中生均预算内教育经费最高的是贵阳市3960.09元，最低的是毕节地区2130.64元，最高是最低的1.86倍。小学生均预算内公用经费最高的是贵阳市551.03元，最低的是毕节地区357.61元，最高是最低的1.54倍，初中生均预算内公用经费最高的贵阳市678.18元，最低的安顺市514.31，最高是最低的1.31倍。在师资水平上，小学专业教师专科及以上学历最高的是贵阳市为79.13%，最低的毕节地区60.95%，相差达18个百分点。初中专任教师本科及以上学历最高的是贵阳市为61.97%，最低的是六盘山市35.59%，相差超过26个百分点。 按照穆斯格雷夫对财政职能的分析，政府财政具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。中央政府和地方政府在上述职能的实现过程中具有不同的作用。大卫?金认为“财政联邦制的核心基于这一命题，即资源配置方面的政策应该容许不同州之间的有所不同，这取决于各州居民的偏好。然而分配和稳定目标的实现，要求主要的责任在中央政府。”因此，东中西部地区教育差距缩小主要靠中央，但是省域内教育不均衡问题的主要责任在于地方政府，尤其是省一级。而找出义务教育不均衡发展背后的教育财政问题及其原因，才能为各级政府履行教育职责、缩小义务教育发展差距，寻找根本的出路。 二、制约义务教育均衡发展的教育财政问题 中国发展过程中的不均衡有两种，一是政府责任型失衡，二是发展阶段型失衡。从教育发展不均衡来看，其原因归结于政府责任型失衡。而通常影响政府义务教育责任型失衡的原因除了国家的经济发展水平以外，更多地归因于政府对于义务教育支出的提供实力、管理能力和相对偏好等。 （一）义务教育“各级政府分担，经费省级统筹，管理以县为主”的格局已经明确，但相应的财权和事权之间的不匹配导致地方财政压力过大 财政分权理论的相关文献表明，通过依据特定的需求偏好因地制宜