中国银行全球经济金融问题研究2010年第18期.pdf

内部报告 注意保存 全 球 经 济 金 融 问 题 研 究 2010 年第 18 期（总第 57 期） 中国银行国际金融研究所 2010.7.28 构建地方政府加强基础设施建设的模式 近年来，地方政府融资平台通过举债融资为地方经济和 社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融 危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟 须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债规模迅速膨 胀，运作不够规范；偿债风险日益加大，容易诱发财政风险 和金融风险等。然而，随着我国工业化和城镇化进程的加快， 我国未来较长时期城市基础设施建设需求依然庞大。为努力 化解融资平台现有问题，并为未来城市基础设施建设融资开 辟良性循环通道，本文通过借鉴国际上成熟的城市基础设施 融资模式和经验，构建适合我国实际情况的地方政府加强基 础设施建设的模式。 1 一、我国地方政府融资平台的现状 （一）融资平台产生的背景 当前对地方政府投融资平台尚未有严格的定义，我们一 般将其界定为：地方政府为融资进行城市基础设施投资建设 所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营 公司等各种不同类型的公司。上述公司通过地方政府所划拨 的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标 准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款来源，将融 入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。 地方政府融资平台的产生发展伴随着我国整个政府投 融资体制的改革进程。1988 年，国务院发布了 《关于投资管 理体制的近期改革方案》，政府的投融资体系由单一的中央 投资模式向中央与地方共同投资的模式转变，中央和地方相 继成立了专业的投资公司，各省、 自治区、直辖市和计划单 列市相继成立了地方投资公司。随后的 1994 年分税制改革 成为又一个重要转折，各地政府开始建立一系列的专业投融 资公司或事业单位承担建设任务。2004 年国务院发布了 《关 于投资体制改革的决定》进一步在合理界定政府投资职能、 拓宽项目融资渠道、健全投资宏观调控体系等方面做出了开 放性规定，这为地方投融资公司在更大范围内建立更广泛的 融资渠道打开了便利之门。当前，拥有独立财政权的各级地 方政府大多建立了此类的建设单位，地方政府融资平台体系 2 建设正成为我国投融资体制建设的重要环节。然而，在全球 金融危机和国内经济 “保八”的严峻形势下，地方政府融资 平台模式被资金困乏的地方政府超常规开发。 到目前为止，尚没有任何一项权威的统计资料对地方政 府的负债数字进行发布。根据财政部财政科学研究所所长贾 康的估算，我国地方政府融资平台负债超过 6 万亿元，其中 地方债务总余额在 4 万亿元以上，约相当于 GDP 的 16.5%， 财政收入的 80.2%，地方财政收入的 174.6%。根据央行的调 研结果显示，截止 2009 年底，全国共有政府投融资平台 3800 多家，负债规模约 10 万亿元，其中银行贷款余额约 7.8 万 亿元，企业债、中期票据和短期融资券余额约 1.6 万亿元。 通常商业银行将融资平台项目贷款分成三种情形：第一 种情形，对于有经营现金流的项目，该类项目类似于项目融 资，商业银行遵循商业原则，按照项目建成的现金流测算还 款来源和设定还款期限，由项目形成的相应资产提供抵押或 信用方式；第二种情形，对于项目建成后形成的现金流不能 完全偿还贷款本息的项目，商业银行大多仍然遵循商业原 则，通常要求政府对项目提供财政补贴，将项目本身的现金 流和财政补贴作为综合还款来源，并以此设定还款期限，此 类贷款一般要求当地政府出具承诺还款安慰函或将每年贷 款本息列入当地人大支出预算，同时要求以土地等资产抵押 或第三方担保；第三种情形，对于完全没有现金流的公益性 3 项目，商业