地震标准与地震法规协调发展分析.docVIP

地震标准与地震法规协调发展分析 摘自《震害防御与法制建设》2007第4期 中国地震局地球物理研究所 冯义钧 引言 地震标准在我国防震减灾工作中起到的作用在不断地被人们所认识，特别是在支撑地震法规体系建设方面呈现出了良好的协调发展局面。正在修正的《中华人民共和国防震减灾法》将对地震标准提出新的要求，已经颁布实施的《地震监测管理条例》由于引用了现行地震标准，使得法具有了良好的可操作性。这是地震标准与地震法规协调发展的实例。沿着这样一条途径，我们可以预期，地震标准与地震法规的协调发展将对我国防震减灾工作的法制管理产生重要的影响。本文通过对地震标准与地震法规协调发展因素的分析，阐明了这样一个重要的观点，地震行业的法规体系建设要依靠地震标准进行细化和补充，形成具有良好可操作性的法规群。地震行业的标准体系建设要在地震法规的约束和指导下，根据地震法规的需要给予强有力的技术支撑，两者在相辅相成、互相促进、协调发展的过程中产生作用。 1地震法规体系分析 1.1地震法规体系的构成 地震法规体系由法律、行政法规、部门规章和地方性法规组成（见图1）。在第一层次中，由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国防震减灾法》为最高层次的地震法。第二层次是由国务院制定的全国性法规，主要包括：《地震监测管理条例》、《地震预报管理条例》、《破坏性地震应急条例》等。第三层是由地方人民代表大会和地方人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，如《河北省地震安全性评价管理条例》、《安徽省防震减灾条例》等。第四层次是由国务院行政主管部门或由地方人民政府和地方人民政府负责管理地震工作的部门制定的各种管理办法、规定等。例如，国务院 地震行政主管部门制定的《地震行政法规定》、《地震行政复议规定》，建设部制定的《城市抗震防灾规划管理规定》，又如，地方人民政府制定的《云南省建设工程场地地震安全性评价管理规定》等。 图1 地震法规体系结构 目前，对我国地震法规体系的层次划分并不是唯一的，可以有多种分法，但是它离不开我国法律、法规的层次划分。如何划分的更为适用于我国防震减灾工作，是要研究的一项重要课题。 1.2地震法规体系的要点分析 1.2.1地震法规体系的综合性分析 从图1所示的框图可以看出，四个层次的划分主要是以行政法规为主体，从多年来我国地震法规体系建设的实际情况来看，以《中华人民共和国防震减灾法》为中心，以国务院制定发布的地震监测、地震预报、地震应急的全国性行政法规，地方人民政府制定的各项行政法规为主体，以各单位制定的部门规章为完善落实行政法规的重要保障，已经形成了隶属关系清楚，整体性较完整的地震法规群。从《中华人民共和国防震减灾法》的前瞻性、适用性到各项行政法规以及部门规章的协调性和配套性都是在实际应用中得到检验的。特别是该法中地震应急预案的条款被国家的许多部法律引用，体现了良好的前瞻性。 1.2.2地震法规体系的可操作性分析 地震法律法规重在协调各级人民政府及有关部门或机构、社会组织和社会公众从事防震减灾工作的行为，对防震减灾四个环节的技术内容做出总的规定，对从事防震减灾工作的人员规定遵守技术内容的法律义务和法律责任，对造成地震危害、影响社会秩序的行为用法律法规条款进行管理和监督。而不具体规定技术指标和技术要求。按照理想的法规体系，具体的技术规定应由技术法规给出，而我国在法律法规体系中又不存在技术法规，这样，就会提出一个问题，如果我们在约束与防震减灾工作相关的技术内容时找不到相应技术法规的条款怎么办？。如果没有，地震法律法规的可操作性就会有问题。当然，这是我国法律法规体系中存在的一个普遍性的问题。那么我们怎样才能提高地震法律法规的可操作性问题呢？解决的办法是利用强制性标准和法制计量来弥补。强制性标准和法制计量在我国都是强制性的，具有法律效力（尽管强制性标准的法律性质、效力来源与法律位阶不明）。我们在目前可以把强制性标准和法制计量视为技术法规。通过制定强制性标准、计量标准、计量技术规范和计量检定规程来实现对地震法律法规中有关总的技术规定进行细化和补充，提高地震法律法规的可操作性。 1.2.3地震法规体系与其他法规的关联性分析 我们知道一部好的法律应与国家相关的法律具有良好的关联性和协调性。申文庄等在《城市与减灾》中发表的《我国防震减灾法规体系建设》一文，对协调好防震减灾法与相关法律的关系问题提出了很好的观点：“协调处理好防震减灾法律法规之间的交叉关系，使之兼容、统一是防震减灾法制建设的重要内容，必须予以高度重视。”对于其他相关的法律法规我们在这里不多涉及，从地震标准化的角度和地震计量工作的角度，我们认为，当务之急的是要考虑地震法律法规与《中华人民共和国标准化法》和《中华人民共和国计量法》的关联性和协调性。这种关系在防震减灾