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第七章 政策执行;§1. 政策执行概述; 二、政策执行研究的兴起 1. 兴起。70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（Implementation Movement）。它的兴起以1973年普雷斯曼和韦达夫斯基（T.L. Pressman and A. Wildavsky）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》一书的出版作为标志。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80年年所谓的“执行运动”的兴起。; 2．原因。 政策执行研究的兴起有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策分析学科的发展，必须加以纠正。从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代初以后成政策科学研究的一个焦点话题。; 3．意义。 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策分析学科的视野；政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。 80年代末90年代初，随着政策分析和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合流的趋势以及（新）公共管理（Public Management）学派的兴起，作为一种思潮或时髦的执行运动便衰落了。; 三、政策执行研究的途径 1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途径 也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。 2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径 与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表。; ; 四、政策执行的种种理论 1．行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动； 2．组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的； 3．因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系； 4．管理理论——强调政策执行是一个管理过程； 5．交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程； 6．系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用； 7．演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。　 ;§2. 政策执行的过程与手段; 4．组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用