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民国北洋政府金融立法与金融发展之间的关系.doc
民国北洋政府金融立法与金融发展之间的关系
金融立法与金融发展存在着密切的联系。 20世纪 90 年代西方兴起的 “法与金融学” 理论认为:各国金融发展的差距关键就在于不同的金融法律制度安排。
[1]从这个意义上来说,金融立法既是一种经济现象,又是一种制度现象,更是重要的文化事件,有待深入研究。 迄今为止,学界涉及北洋政府时期金融立法方面的成果极为少见,仅在部分相关经济立法或某些涉及中国近代金融监管体制、银行监管制度、中央银行制度的论着中有所论及。 故笔者依据大量档案史料及相关文献,对北洋政府时期的货币、银行、证券、保险等各方面的立法情况进行系统梳理,以期对该时期金融立法与金融发展之间的关系作一探讨,尚祈方家教正。
一、货币立法
北洋政府时期的货币制度依然是清末币制的延续,银两并没有退出流通界。 当时的货币主要有银两、银元、银角、铜元、外国银行钞票、中交两行钞票、政府纸币与变相钞票、华资商业银行钞票、地方银行钞票等,并且还有许多小品种,该时期货币发行与流通极其紊乱,较清末有过之而无不及。
[2]1货币种类繁多的直接后果之一,就是许多货币具有区域局限性, 而不能在全国通用,对社会经济发展极为不利。 比如:在流通领域,由于银两换算,辗转折合,贴水亏耗非常大,经营国外贸易时,买卖要受金银比价变动与两元比价变动的双重影响。 于是,部分投机商人专门操纵元两兑换折合利润, 给商业贸易发展带来了不利;在财政税收方面,由于各地银两的不一致,国家在征收赋税时,除折算烦难之外,还要受市价涨落的影响,税收工作效率难以提高。
[3]167-168货币流通的混乱情况,迫使北洋政府不得不进行币制改革。 从 1912 年秋开始,即由财政部设置了币制委员会, 专门负责研究币制改革问题。
与此同时,北洋政府改组大清银行,成立中国银行,并于次年 1 月 5 日颁布《中国银行兑换券暂行章程》,主要规定:一切官款出纳及商民交易,都通用中国银行兑换券;兑换券按照内地名由中国银行随时兑现,不得拒收及折扣、贴水。
[4]67该章程标志北洋政府欲统一纸币兑换券,开始着手币制改革。
1913 年秋,国务会议讨论并最终决定实行银本位币制,对清末《币制则例》进行修改,于次年 2月 7 日颁布《国币条例》十三条,规定国币之铸发权专属于政府,由中国、交通两行发行;国币单位为“元”。
[4]74并开始铸造新币“袁头币”。 但发行数量不多,流通范围不广,影响不大。 尽管如此,新币的发行终于使全国有了统一标准的银元,以此为基础,北洋政府开始着手统一纸币的发行。
1915 年财政部颁布《取缔纸币条例 》,规定 :“除中国银行外, 新设的金融机构或现已设立但未发行纸币者,皆不得发行纸币;原有准其发行的金融机构于营业年限内仍准发行,但至少必须有五成现款准备兑现,其余准以公债、证券为保证准备,限满应即全数收回。 ”
[4]93但由于当时拥有纸币发行权的金融机构各有受保护的利益牵扯,各地军阀也加以抵制,措施收效不大,以致银元取代银两的改革未能一步到位。
1917 年 2 月 ,财 政部在 《国币条例 》 的基础上,颁行《国币法草案》,再次确认标准银元成色为银八九铜一一。 同年 4 月,财政部钱币司拟订《各省官银钱行号善后办法提议案》,提出:“从前各官银钱行号滥发纸币为害甚大,现在各省如广东、浙江、直隶,虽已收回,其余各官银钱行号纸币, 亦按截止发行额定为限制。 ”
[4]97-98随即颁布《中国银行兑换券法草案》,对中国银行发行兑换券及发行税问题进行了详细规定。
[4]226-227该条例目的为加强政府发行货币的权力,但同时也为政府日后滥发纸币提供了法律依据。
1920 年北洋政府借整理中、 交两行之名,发行 6000 万元短期公债,并随即颁布《实业债券条例》,为政府募集有奖实业债金,总额达 2000 万元[4]116-131,目的是为政府财政开支服务。 1921 年 8月币制局拟订了《银行公库兑换券条例草案》,声称为了反对各官办银行滥发纸币,全国的官办银行应全体联合,共同设一公库,所有纸币发行权,即完全归公库主持,统一发行“公库兑换券”。 公库成立以后,从前各行所享有的纸币发行权即行取消,已行使的纸币,陆续收回销毁。
[5]该办法一公布,立即受到公众的反对。
1923 年,北洋政府为了筹款,以大量铜元票向私人银行、银号押借大笔款项,结果引起铜元票的贬值和挤兑风潮。1924 年 5 月 22 日,钱币司公布《整顿钞券办法》,规定各银行以后由分行发行纸币,必须先经地方官或监理官报由本部核准后方准发行,以示限制。 至从前发行纸币各分行,应令监理官查明呈报候核。
[4]137事实上,此办法并未从中国币制真正统一上考虑, 而是把财政、
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