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矿难频发看政策执行中的上有政策下有对策 　　[摘要]：政策执行是把政府公共政策付诸实践，解决社会问题的活动。本文以煤矿安全政策实施为例，分析了政策执行中上有政策下有对策产生的原因：利益最大化追求、权力寻租、政策缺陷、监控不力。必须通过建立健全政策执行中的意识形态体系、权力制约体系、政策制定体系、以及监控体系，从而减少政策执行中的“下有对策”现象。 　　[关键字]：上有政策下有对策利益最大化权力寻租政策执行监控 　　矿难是一个人们不愿谈却不得不谈的话题。根据国家安全生产监督管理局的数据:xx年到xx年11月，发生一次死亡10人以上的特大煤矿事故78宗，平均每个月都发生3.4起特大矿难，这还不包括几乎天天都发生的小矿难。据估计中国每年的矿难人数几乎占全世界矿难死亡总人数的80%，每百万吨死亡率为3.96，而美国是0.0390。[1]目前，美、英、德、澳等国家基本消灭了重大事故死亡，连南非、印度的死亡率都远低于中国。造成矿难的原因很多，但煤矿安全生产政策执行不到位，监管虚化，一些地方搞上有政策下有对策却是诱发矿难的关键因素。 　　本文试从安全生产政策执行中的“上有政策、下有对策”角度来论述我国居高不下的矿难发生率，探讨通过改变政策执行方式，保证政策贯彻实施，确保煤矿安全生产。 　　一“上有政策、下有对策”的概念及其表现形式 　　“上有政策、下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。近年来，随着我国民主化进程的加快和改革开放的需要，“上有政策、下有对策”大有愈演愈烈之势。对于这一现象，人们界定不一，评价各异。有人认为：上有政策，下有对策是对中央政策的创造性、灵活运用有助于政策的不断完善；也有人认为：上有政策、下有对策实际上是把中央政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人的私利。客观上讲，任何一项政策，若想得到很好的执行并产生积极的结果，政策变通是必不可少的。政策变通指的就是政策执行者在没有经过原政策制定者同意的情况下，自行变更原政策的内容并加以执行的行为。[2]人们之所以对“上有政策、下有对策”产生这 　　 　　　　样明显的分歧，就在于对政策变通认识上存在差异。政策变通有积极和消极之分：“创造性执行政策”是积极的政策变通，这种变通是为了更好的执行政策，而不是为了违背政策，做到原则性和灵活性的统一；“上有政策、下有对策”从本质来说是一种消极的政策变通，它过分的强调了灵活性，违背了政策的基本精神，是对原政策的背离。 　　在实际的政策执行中，“上有政策、下有对策”具体表现为对原政策的替换性执行、选择性执行、象征性执行等三种。 　　替换性执行就是指表面上和上级政策一致，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。在煤矿安全生产政策执行中，政策的替换性执行就是地方政府及其职能部门对中央政策“阳奉阴违”，例如在核定矿井的生产能力上，政策规定“年生产能力低于3万吨的小煤矿一律关闭”，但在有的地方，核定生产能力走过场，甚至造假，把一些等于或低于3万吨的小煤矿核定为4万吨、6万吨以规避中央的政策。政策的本意是加大对小煤矿的处理力度，进行煤矿资源整合，进而减少安全生产隐患，作为该政策的“对策”却加大了安全生产的隐患，因为要完成4万吨、6万吨的生产任务对于本不合格的矿井来说只有超时，超量开采才能达标，这无疑是对安全生产政策的挑战。 　　选择性执行又叫政策截留，被群众形象的比喻为“肠梗阻”。指的是政策执行者对政策的精神和内容故意曲解，断章取义，各取所需。选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行。例如，地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来973 1234548:来源：中国安全天地网 　　的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位，但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济利益不明显就得不到执行者的重视。 　　象征性执行就是政策执行过程中，“不求神似、只求形似”[3]表面上是对政策不折不扣执行，实际上却达不到执行的效果。例如，《安全生产法》要求所有的煤矿都必须要证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合，这就说明各监管部门没有很好检查监督，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付上级的检查。 　　二上有政策、下有对策存在的原因 　　利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。 　　公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就