香港、新加坡“廉”是高薪“养”.docVIP

香港、新加坡的“廉”是高薪“养”的 　　 　　笔者曾撰文分析了在反腐败运动中经常听到的两种似是而非的观点，即 “乱世用重典”和“建立民主政制反腐”（见《同舟共进》2007年第4期《破除反腐败的迷思――“透明国际”对中国反腐的建言》）。实际上，在反腐败运动中还有一种奇谈怪论，即所谓“高薪养廉”。 　　上世纪90年代，曾讨论如何在中国这样一个社会和经济处于转型期的大国有效地杜绝贪腐和防治滥权，不少专家学者注意到香港和新加坡的经验，并把它们的经验概括为“高薪养廉”。专家的出发点或许不错，但他们的观察似是而非，结论因此极为误导，因为其着眼点只是个别地区的经验。香港和新加坡，由于其独特的社会历史发展经验，特别是它们的经济教育发展水平和人口规模，对于造就这两地清廉的制度有着重要作用，也使其经验难以复制。换言之，香港和新加坡在反腐败方面的经验具有重要参考价值，却不是放之四海而皆准，把它们的廉政建设经验简化为“高薪养廉” 是一叶障目、见树不见林。 　　 　　香港、新加坡：把资源投入 　　反贪建设，而不是增加公务员工资 　　 　　美国耶鲁大学政治学系教授罗丝?阿克曼(Suan Rose-Ackerman)是提倡“高薪养廉”的代表人物，她曾到过许多发展中国家，目睹那里的不肖官员们损公肥私，阻碍经济发展的情形，因而在许多地方发表文章，提出公务员收入应该跟权责挂钩。按照她的观点，各国反腐败的第一步应是公务员改革，大大提高公务员的工资，使之超过私营企业或部门的水平，如果工资不能一下子提得很快很高，至少要以优厚的离、退休金远景来许诺、鼓励公务员，使之珍惜工作机会，不为贿赂心动。但光靠提高薪酬，让公务员不必贪、不需贪还不够，还必须让他们不敢贪，为了做到这“三不”，就必须增加惩罚，以更加严厉的法律惩处贪渎官员。罗丝?阿克曼这些主张言之有理，但没有考虑到各国经济发展程度的不同，特别是各种社会、经济发展程度对腐败与反腐败造成的影响，因而成了闭门造车、不切实际的理论。 　　从“透明国际”历年清廉指数排行榜上看出，公务员表现比较清廉的国家，全是经济发达地区。这个事实证明，反腐败是一项耗资巨大的社会工程，只有具备一定的经济基础，才能建立起相应健全的法律制度和建设较高素质的执法队伍。除此之外，政治领导人是否有坚定的政治意志推进反腐败运动则是关键。以此模式观照亚洲地区，可以清楚地看出：香港和新加坡在反腐败方面的较高财政投入，是它们在建设清廉环境方面取得傲人成绩的重要因素。2005年，香港廉政公署的年度预算为8500万美元，雇用了近两千执法人员；而新加坡反贪局85人的编制，即拥有726万美元的资源。反观日本，虽然人均收入最高，达36170美元，但由于政府被财阀主导，对反贪腐漠不关心，故其清廉状况远远低于同一收入水平的其他发达国家。从这个事实可以看出，香港和新加坡的成功经验是由于善用资源，把资源投入到反贪机构的建设中，而不是增加公务员工资。以香港廉政公署所得财政投入按人口分摊的比例来推算中国内地的反腐运动，至少需要在反腐败方面投入156亿美元，但事实上，中国内地纪检、监察和检察三个部门合起来的预算不到这个数字的二十分之一！中国内地现阶段腐败猖獗原因固然很多，但反贪机构缺乏足够投入，公、检、法、监、审计人员素质不高确实是一个重要因素，如不引起足够重视，将成为制约未来反腐败的瓶颈。 　　不可否认，任何一个国家公务员收入过低都会影响工作态度和服务质量。例如在巴基斯坦，卡拉奇市一个区的警察局一年经费不到800美元，警察不可避免地因“穷凶”而变“极恶”，向普通百姓敲诈勒索；笔者在斯里兰卡，不管是迷路还是有事从不敢问街头的警察，因为警察“指点迷津”后是要索取“小费”的！而在孟加拉国，政府部门许多公务员的月薪只有正常需要的三分之一到二分之一，公务员所得不足以养活一家老小，为了“自救”，必然八仙过海各显神通，利用职权索贿受贿，自扣小费，由此形成“人穷志短，马瘦毛长”的腐败风气。 　　在莫斯科，警察按照上司的摊派到街头“筹款”是司空见惯的行为。这些国家，腐败首先大量发生在与人们日常生活息息相关的公共服务部门，如供电、供水、电信、教育、卫生等等。像警察、律师等理应保护人民的“护法天王”反而变成勒索坑害人民的恶魔。笔者在这些国家旅行，时常遇到边防、海关、警察、银行工作人员公然索贿索礼，一点羞耻感都没有。在这种情况下，要提高公共服务质量和减少腐败，不能不考虑提高公务员薪俸，改善待遇，使之维持在一个合理的水平。但随之而来的问题是，广大发展中国家，政府为了解决就业问题，在经济欠发达、没有足够资源投入的情况下，往往采取“三个人的饭五个人吃”的就业政策，其结果当然是低薪，而且权责不清、互相推诿，行政效率低下；公务员缺乏起码的责任心和道德感，也没有任何绩效考核，要升迁就必须攀附关系，要