当前农村基层组织现状及其对策完善.docVIP

当前农村基层组织现状及其对策完善 　　自《村民委员会组织法》颁布实施以来，村委会在中国农村基层组织中的地位得以正名。然而，十余年来，村委会的法律定位与职能定位及权力行使的情况与立法预期的效果，却还有一定的距离。 　　 　　一、村委会地位的法律文本规定 　　 　　《宪法》第111条第一、二款规定了村委会的法律性质，定位为农村基层群众性自治组织。但“农村基层群众性自治组织”的理解是不确定的，全国人大代表大会及其常委会也没有出台相应的“宪法解释”对其进行进一步阐述。在部门法中，《土地管理法》《农村土地承包法》《农业法》《物权法》等对村委会经营管理集体资产的职能也做了相应的规定：发包集体土地和以土地等集体资产出资、租赁、联营、合伙等投资或经营活动。同时也规定了农村集体经济组织的职能，与村委会在生产经营方面的职能相类似，但是不同法律的侧重点不一样，村委会是在农村集体经济组织缺位的情况下才拥有这一职能的，或者与农村集体经济组织分享这一职能。 　　国务院及其各部门出台的有关村委会职能的法规、部门规章，“两高”出台的“司法解释”，地方性法规及民族地方自治条例、单行条例对村委会的职能规定就有了新的变化：有些是在不违背上位法的基础上结合本部门工作的开展或当地情况方便法律实施而规定的一些“细则”、“条例”，但有些就不能看作是法律法规实施所必要的理解及延伸，其实是一些曲解。省级以下机关关于村委会职能的立法，这些规范性文件在演绎村委会职能的过程中对上位立法的“改动”很大，甚至是异化上位立法。可以看出，这些规定的共同倾向是不太关心村民自治功能的具体化与可行化，而是过多地关注于协助行政职能的强化与扩大。 　　 　　二、村民自治的方式及其关系 　　 　　“民主选举”是村民自治的基础条件。随着村民民主意识的加深，基层民主的不断推进，民主选举逐步形成了一些良好模式村级直接民主选举，实现了由“指选”到“海选”、由“派选”到“竞选”、由“要我选”到“我要选”、由等额选举到差额选举、由间接选举到直接选举的可喜转变。 　　??民主决策”是村民自治的核心，是村民享有和行使自治权的集中表现。主要有：1、村民直接参与重大事务的决策，表现为村民会议或村民代表会议：2、村委会广泛吸纳村民意见，根据民主自治原则处理村级日常事务。 　　“民主管理”是村民自治的重点。村委会是“农村基层群众性自治组织”，村民可以根据法律、法规及相关政策，建立各种管理制度与村民自治章程，实现自我管理的法制化、规范化：明确村民参与管理的途径，保证村民多形式、多渠道地参与村务管理，使自治权通过民主管理落到实处。 　　“民主监督”是村民自治的保障。农村各种活动的开展并不都是由全体村民来具体操作，村委会接受委托处理日常村务。这就需要对村委会工作与村级事务的良好运行进行有效的监督。 　　村民自治的“四个民主”，本是为了保证农村基层群众性自治得以良好运行的不可偏废的四个方面。四个方面在村民自治的权力运用过程中的不同环节起着不同的作用。 　　 　　三、村委会权力异化及原因 　　 　　在村民自治的实践过程中，由于各级政府之间的行政分权关系的基本格局没有大变化，于是在“压力型体制”和“政治承包制”作用下，村民自治制度下的村委会不可避免地出现了行政化倾向。 　　 　　(一)从村民自治过程来看，一方面是村民自治在条件成熟的基础上得到了逐步发展，另一方面则是自治远未达到规范化运作的程度。《村民委员会组织法》只给予了原则性规定，其他法律也没有统一的具体规定。“村委会实际承担着贯彻落实政务的行政功能”、“村委会既要处理政务，又要处理村务扮演着双重角色”，村委会的行政化倾向仍然像人民公社时期那样严重，与其自治性极不相符。 　　 　　(二)从与村党支部的关系来看，村委会与村党支部实质是基层民主政治建设与党的领导的关系。在当前行政村的权力结构中，一方面《村民委员会组织法》赋予村委会“办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等职能：另一方面，《村民委员会组织法》又将党的基层组织确定为“领导核心”的位置。 　　 　　(三)从与乡镇政府关系来看，乡镇对村委会人事、财务及事务的实际干预和控制能力及干预程度上看，当前我国乡镇与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。 　　在这种态势下，“本村经济建设”和“社会发展中的重要问题”等一些村民自治领域内的权力已属于党支部的决策内容：而乡镇政府在实施国家法律与推行党的政策中，需要村委会予以支持协助的范围逐渐扩大。 　　 　　四、完善农村基层组织的相关对策 　　 　　(一)相关法律的修改与完善。 　　1　《村民委员会组织法》是规定