经济新常态下土地利用方式转变与建设用地减量化的思考.PDF

经济新常态下土地利用方式转变与建设用地减量化的思考 上海市土地学会 袁华宝 一、经济增长阶段转换、结构调整和发展方式转型背景下，土地利用 方式呈现新常态 1.外延扩张型项目与新业态呈现差异化发展态势 同质性、大体量、规模化的外延扩张型项目，包括商业中心，在郊区县呈停 滞状态。而多样化、个性化、小型化的形态，包括研发总部、科创、会展等新业 态呈增长趋势。以往以住宅、商服、工业和基础设施划分和组成供地结构的方法 受到挑战，新常态需要精细划分当下商服用地的二级三级分类。 2.科技创新改变了产业用地生态 传统的制造业、服务业定义开始模糊，二者跨界融合，在移动互联网推动下， 功能复合趋势明显。传统意义上的物流、仓储用地和商业办公用地的功能和边界 混合。商业中心、产业园区和居住社区更多地从功能复合的角度重新组合。中心 城区基础设施、城市综合体土地使用功能互联互通。崇明县提出文化体育用地与 园林交通用地混合，静安区拟推‚商旅文体‛联动，徐汇区助推‚空中连廊‛， 新业态新模式呼唤‚三维地籍‛加快推广，同时也希望以地征税、权属界定、用 途管制、土地性质、功能表达等传统定义加快适应性调整。 3．经济发展驱动力转型，内涵式重生态成为主流 土地要素规模驱动力减弱，与社会国民经济呈现的更多依靠消费、服务业、 内需一样，更多依靠土地要素的生产率、质量和效益的提高。土地生态空间概念 替代物理空间概念已被市场和社会逐步认知认同。 4．不扩张的发展模式，零外延的用地方式开始成为土地利用的新路径 围绕零增长，衍生出存量规则、减量化、负增长、增减挂钩等一系列新概念。 ‚互联网＋制造业或＋金融‛的理念、方式影响了传统的用地方式和布局结构。 影响了以生产、批发、分销、配送、消费销售的环节和用地形态。电子商务以及 数字化生产工具的普及改变了用地需求，每个个体都可以成为一个独立的生产单 元，创客们用独有的方式改革传统的生产用地形态，丰富了用地规模、结构和方 式。 1 二、新常态下，对传统土地利用方式的反思 1.底线思维 当土地利用的环境、条件和途径发生重要变化，不确定因素明显增多时，在 研判工矿仓储、房地产、基础设施规模需求中，在推进养老、健康、文化创意、 物流、旅游、体育、创客等新业态和新领域时，需综合考量地理特征、产业周期 规律、土地价值取向、可持续性、土地环境和质量、公众利益、生态和社会效益 等问题，引入全局性、系统性风险控制的底线思维。 2.精细精准和定向调控管理 在经营性建设用地中引入全要素全生命周期管理要求。按上海市人民政府办 公厅转发市规划国土资源局制订的《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规 定》的通知（沪府办[2015]30 号文）要求引入合同管理，健全功能设置、业态 布局、用途管制、土地使用权退出等机制。拟出让土地上的建设项目应符合落实 装配式建筑管理、配建保障性住房管理、全装修住宅管理等方面的要求。对商业 用地出让，进一步细化酒店、休闲娱乐等功能业态。 3.生态价值取向 以道路广场、建筑群体、园区规模等为标志性的物理价值判断，逐渐改变为 以生态逻辑思维为价值取向，从承载影响和可持续视角进行考量的综合判断。调 整以景观代替生态，以小环境改善代替整体布局的传统作法。郊县的土地整治更 关注生态修复，倡导表土剥离、生态护坡以及生物多样性。从‘田水山林湖’的 系统角度，提升土地生态的用地安排。 4.协同理论 在综合整治、区域开发中，更多关注‚融合‛、‚共生‛、‚链‛，以及‚体系‛、 ‚叠加‛、‚共赢‛。从‚生态红线‛的定义、工业用地的生命周期来理解土地集 约内涵。发改委、经信委、规土、环保、农林水协同助力新型战略产业和高端制 造业及传统制造业的土地业态变化：土地用途兼容，基础设施共享、新技术引入， 少外延拓展、重内涵质量，追求社会、生态和经济综合效益。助推各类开发土地 的利用功能从劳动资本型集约→资本技术型集约→知识结构型集约→生态型集 约转型。 三、新常态下的土地利用方式创新 2 1．土地利用方式创新关键词 ‚五量调控‛、‚城市更新‛、‚自贸区复合利用和负面清单模式‛、‚郊野公园‛、 ‚生态网络空间‛、‚划定经营性建设用地生命周期‛，‚农用地土地复合混用‛、 ‚工业用地减量化‛、‚地价精细化管理——三价格一指数‛、‚水土环境监测与保 护