规制公用企业垄断.DOC

规制公用企业垄断 文/曲喆 公用企业由于具有自然垄断的特性，很长一段时期内，理论和实务界都普遍认为，该领域应当采取垄断经营的方式，避免过度竞争，以保证公用企业经营的稳定，有效保障社会公众的利益。改革开放后，我国公用企业垄断的弊病逐步暴露，滥用垄断地位优势，损害消费者及新进入的同行业竞争者利益的问题屡见不鲜。因此，推进公用企业改革，引入竞争机制的呼声越来越高。但是，在竞争机制优胜劣汰的作用下，公用企业怎样才能保证其运营的稳定并兼顾自身与广大消费者之间的利益等问题都将伴随着改革的深入接踵而至。本文通过对我国公用企业垄断特殊成因及其法律规制现状的分析，为完善我国公用企业垄断的法律规制谨呈一孔之见。 一、我国公用企业垄断的特殊成因 我国公用企业形成目前的垄断状况有着复杂的原因。其中既包括公用企业垄断地位形成的一般原因，又有我国长期历史传统因素和建国后一段时期，在计划经济体制下发展经济的惯性形成的政企不分、部门利益等特殊原因。 （一）我国公用企业垄断产生历史背景 我国公用企业垄断地位的形成具有一定的历史原因。中国历来就有对“特种行业”进行“官营” 的传统。新中国成立后的很长一段时期内，实行计划经济体制，国家行政权力和经济力量紧密结合，国家直接控制企业的产、供、销、人、财、物，以行政指令为运行手段，来完成生产、交换、分配等各个经济环节。企业仅仅是按照国家的指令完成生产任务，内无经营自主权，外无竞争压力。公用企业作为国营企业的重要组成部分，受计划经济体制的影响尤为突出。国家对公用企业直接化管理，形成了公用企业“行业经营者”和“行业管理者”的双重身份：一方面以平等市场主体的身份参与市场活动；另一方面，以行业管理者的身份制定“游戏规制”，因而形成了市场优势地位。 （二）我国公用企业垄断形成的现实原因 改革开放以来，国家实行建立现代企业制度的改革，国家垄断及全封闭式的企业管理体制已经基本解体。但是，由于公用企业的“网络性”特征，投资成本惊人，私营企业和民间资本一时还无力问荆，另一方面，公用企业所涉及的领域一般属于国民经济的基础性行业，对于国民经济以及社会其他行业的发展起着关键性作用。出于维护国家经济安全，保护公共利益的考虑，公用企业一直保持着垄断经营的地位。 二、我国公用企业垄断的弊端 我国的公用企业垄断既有比西方发达国家更深的历史渊源，又有现实障碍，在更大的程度上阻碍着我国市场经济的发展。具体表现出以下弊端： （一）经营效率低下 我国的公用企业在历史上和现实中都与行政权力存在着紧密的联系，完全是行政管理制度的附属，实现利润最大化并不是其主要目标。同时，公用企业凭借着市场支配地位和行政权力的保护，收取垄断高价并将成本转嫁给消费者和社会。这些因素都致使公用企业缺乏有效的成本约束机制，经营效率低下。与此同时，政府出于公共利益的考虑，对某些严重亏损的公用企业长期给予财政补贴，更加重了国家财政的负担。 （二）行政垄断色彩强烈 由于公用企业在国民经济中的地位特殊，政府监管是必不可少的。但这也极容易产生公用企业的寻租和行政权力的滥用，出现“权力进入市场”的现象。公用企业凭借其市场独占的优势地位与行政权力相结合，从事不正当经营活动的现象普遍存在这些市场障碍、贸易壁垒、地方保护、行政干预等“权力进入市场”行为，扰乱了市场经济秩序，侵犯消费者的合法权益，滋生腐败。1998年3月，组建信息产业部，随后电信业实政企分1999年2月，信息产业部将原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信公司3公司，”，并长期居于经济法体系的核心地位，对于保护竞争，优化资源配置发挥着重要作用。我们应当通过制定《反垄断法》，来推动公用企业改革。首先，《反垄断法》应对行政垄断进行规范。由于公用企业政企分离的改革尚未完成，公用企业领域的垄断主要表现为政府及其职能部门滥用行政权力限制竞争的行为，即行政垄断这一比较特殊的垄断形式。通过《反垄断法》规范行政垄断，能从源头上有效抑制公用企业滥用市场支配地位的行为。其次，《反垄断法》应该重点禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身。由于缺乏自由竞争过程，我国普遍存在“规模不经济”的现象，市场上并没有多少通过企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断行为并非由于经济规模足够大，而是其在行政力量的庇护下滥用其市场支配地位所致。所以，对我国公用企业进行反垄断法律规制，重在规范公用企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。最后，《反垄断法》应当规定设立高度独立性、专业性、权威性的执行机构，解决行业主管部门受行业范围和部门利益的局限，执法不严的情况，保证《反垄断法》得到统一、有效的实施。 在加快制定《反垄断法》的同时，还应进一步完善行业性立法。首先应当考虑的是公用事业部门如何放开竞争及放开的程度。公用事业引入竞争机制，只有一般性原理，而