自然保护区如何面对建设和管理历史性机遇.docVIP

自然保护区如何面对建设和管理历史性机遇 　　一、主体功能区划与自然保护区建设和管理的关系 　　 　　我国已经有2500多个自然保护区，占国土面积的15％左右。但是，我国的自然保护区在数景“先进”的同时质量却堪忧：保护区“批而不建、建而不管、管而无力”的现象普遍存在，没有保护好、没有服务好和没有经营好这三大问题是我国自然保护区建设和管理中的通病。科学发展观的出台使改善自然保护区管理有了理念层面的支持，而主体功能区划则在更现实的政策层面为自然保护区带来了新的发展机遇。 　　主体功能区划是2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)中提出的分类分区进行国土空间开发的管理手段，类似日本的国土综合开发规划，相当于国家基于国土空间利用的上位政策――所有国土开发利用都必须接受这个广域政策的指导。《纲要》主要根据资源环境承载能力、现有发展基础和未来发展潜力，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区，并明文规定“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域”，把我国现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区域直接规定为禁止开发区。 　　这样的划分对自然保护区有何影响呢?不妨先了解一下《纲要》对禁止开发区的定义和关于禁止开发区的配套政策。对禁止开发区的定义是：“禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动”。这个定义还没有什么新意，关键是配套政策――一旦确定为禁止开发区，则要采取与其他主体功能区不同的财税、产业、人口、土地、环保政策以及领导干部政绩考核体系(参见表1)，正是这些配套政策为中国自然保护区建设和管理带来了称得上是“空前利好”的历史性机遇。 　　 　　如果这些对禁止开发区的各种政策得到落实，作为禁止开发区的自然保护区的建设和管理将迎来全面空前的有利政策环境，以往投资不足、执法无力、开发优先等干扰保护区管护的不??现象有可能得到杜绝，而保护区自身“批而不建、建而不管、管而无力”的现象有可能得到根本扭转。 　　 　　二、从合理和可行的角度看自然保护区是否必须整体禁止开发 　　 　　就中国自然保护区的实际情况而言，《纲要》对禁止开发区的划分政策却存在很大问题。四类主体功能区中，只有禁止开发区没有按考虑资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力的一套指标体系从国土空间中进行筛选，而直接指定了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和世界文化与自然遗产等五类保护区域。如果根据《纲要》中的标准划分，仅仅国家级禁止开发区面积就高达国土面积的约12.5％。这种划分方法，与国家的主体功能区划政策的主要设计者是区域经济学背景的官员和学者有关。他们对自然保护区了解甚少，在制定相关政策时有心加强保护并希望从财税、土地等方面通过有利政策有针对性地解决保护区的管理质量问题，却因为对自然保护区的望文生义和对中国保护区建设和管理的理想化，难免好心办坏事。我们从目前划分政策的合理性和可行性两个角度，来了解一下在这个过程中为什么好心办成了坏事。 　　 　　(一)合理性角度：大多数自然保护区不必整体禁止开发 　　目前的划分策略实质上是将我国复杂且不规范的保护区域分类体系简单化，笼统地将各种类型、级别的保护区域等同为国际通用的IUCN(国际自然与自然资源保护联盟)保护区域分类体系(参见表2)中需要严格保护的区域。然而与国际划分标准不同，我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的(参见表3)，且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标，其中的资源可利用程度和手段不同，发挥的功能不同，在现实中需要的保护强度也不同。因此，哪怕同样是国家级保护区域的管理规定也存在显著区别，不能等同视之。 　　 　　 　　单以目前《纲要》中对禁止开发区的确定标准来看，这个标准不仅存在没有全部覆盖性质相同的保护区域体系等漏洞，而且存在交叉分类的问题(忽视世界文化自然遗产体系已经被现有管理体系完全覆盖了的现实，在中国的各类管理体系中又加入了一个世界文化自然遗产体系)。即便是目前已经建立管理体系的九类文化和自然遗产(自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区、文物保护单位)也并非功能单一、界限明确、管理规范的保护区域，相当数量的这类保护区域本来就被赋予了保护以外的多种功能。由表3可看出，《纲要》中提到的四类区域，只有自然保护区的核心区和缓冲区在设置和管理要求上最接近禁止开发区在资源、环境方面的要求(自然保护区强调保护具有全球或区域、地区代表性的生态系统，濒危及受威胁状态的物种的生境及各类遗传