规范性文件备案审查的范围和标准(一).docVIP

规范性文件备案审查的范围和标准 法律法规的完善，是一个循序渐进的过程，必然经过实践的总结和积累，才能达到完善的效果。在社会发展的进程中，各级政府、部门从实际工作中发现问题，并制定相应规范性文件解决问题。而对于这些规范性文件的“规范”，便成了一项有着重要意义的工作。 规范性文件的制定审核和备案审查，是法律赋予政府法制机构的职权，是对各级政府、机关进行权利制约的有效手段，促使其在相关部门的监督下开展工作，确保行使职权的合法性。国家机关依法行使各自的职权，应当受到尊重和支持。需要制约的是超出法律法规范围滥用的权力，而权力的滥用往往是通过发布和强制执行规范性文件的途径来实现的。因此，地方国家权力机关对同级行政机关和下一级权力机关的规范性文件进行审查，是对权力进行制约，防止权力滥用的一种有力手段。 作为法制机构，要做好对规范性文件的监督、管理，是权力所在，更是职责所在，而这更多地体现在制定审核和备案审查两项工作中。其中，制定审核是对规范性文件的事前审查，备案审查是事后审查，因为是事后，所以更容易被忽略。下面，仅就规范性文件备案审查的范围和标准做一简要分析。 规范性文件备案审查的范围 （一）规范性文件有广义和狭义之分。规范性文件是各级政府、机关、团体、组织制定和发布的各类文件中最主要的一类。因为它的内容具有约束和规范人们行为的特性，所以被称为规范性文件。 广义的规范性文件是指立法性文件和除此之外的由国家机关、其他团体、组织制定的具有普遍约束力的非立法性文件。立法性文件包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。非立法性文件的制定主体为各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门、人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。其内容同样具有普遍约束力。所谓狭义的规范性文件，就只包括这些非立法性文件。作为政府法制机构，在实际工作中对狭义的规范性文件进行备案审查的机会更多。 （二）规范性文件适用范围和适用对象。在理解规范性文件的定义时，要注意：从适用范围上讲，规范性文件不仅适用于某一地域，而且也可以是适用于某一系统；从适用对象上说，不仅适用于社会成员，即公民、法人、其他组织，也可以适用于系统的组成人员。比如政府相关部门所制定的针对社会成员或者针对本级及下一级部门工作人员的规章、制度，都属于规范性文件备案审查的范围。 （三）规范性文件在表现形式上多种多样，主要以决定、通知、办法、意见、纲要等命名。但并不是所有的以政府或部门名义发布的决定、通知等都必须经过备案审查。在具体判断时，所要遵循的原则就是：具有普遍约束力的，经过政府实质性认可同意的。 在实际工作中，有些部门或政府所发布的规范性文件的适用范围，仅限于该本级部门或政府，而对下一级或其他交叉部门不具有约束力，这样的规范性文件是不属于必须备案审查范围的。正如《陕西省规范性文件监督管理办法》第三条第二款所规定的“制定机关的内部工作制度、人事处理决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本法”。 （四）随着我国法制建设的发展，以及国家对加强市县政府依法行政的重视，目前已有多个省、市、县、乡镇政府相继发布了关于规范性文件监督管理的配套制度，形成了“四级政府、三级备案”的体制框架，实现了县级以上地方政府对其所属工作部门和下级政府的规范性文件进行监督。其中就对规范性文件的范围作出了一定的规定，在《陕西省规范性文件监督管理办法》第三条第一款中规定：“本办法所称的规范性文件，是指本省各级人民政府及其工作部门、有关机构和法律、法规授权组织（统称制定机关），依据法定职权和程序制定并发布，在一定范围、时间内对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的文件的总称。”这就从法律的角度上明确了接受备案审查的规范性文件的范围。 二、规范性文件备案审查的标准 （一）规范性文件的备案审查是对权利的规范，同时也应当受到法律的规范。《陕西省规范性文件监督管理办法》和《勉县人民政府规范性文件制定办法》就是对政府和部门发布的规范性文件进行备案审查在程序上的法律依据。其中详细地规定了规范性文件的制定部门、监管部门、限制内容、审查原则、审查程序和法定责任。 在对规范性文件进行备案审查时，首先应当根据这些规定对相关内容进行审查，确定该规范性文件在制定主体和程序上无违法现象。 （二）对规范性文件具体内容的审查，要与已有的上级政府或部门制定的规范性文件进行比较。下级政府机关所发布的规范性文件，往往是根据上级所发布的要求、通知、实施意见等制定的。这就要求制定机关在报送文件的同时提交制定依据和相关材料，审查机关工作人员在进行审查工作时对其所提交的依据和材料有一定程度的掌握。只有先了解依据，才能更全面地进行审查工作。 这其中有一点要特别注意的是，规范性文件的具体内容不但要遵照上一级政府和部门发布的