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“市管县”体制缺陷与“强县扩权”改革 　　摘 要：“市管县”体制是中国地方政府层级结构的突出特点。从目前来看，“市管县”体制不仅不能够带动农村地区的发展，还严重阻碍了县域经济的发展、造成了行政管理效率的降低和行政成本的增加。因此，改革“市管县”体制成为政治体制改革的突破点。“强县扩权”改革通过赋予扩权县财政、人事以及社会经济管理权限，克服了“市管县”体制的缺陷，促进了县域经济的发展。 　　关键词：“市管县”“强县扩权”县域经济 　　 　　一 “市管县”体制的缺陷 　　“市管县”体制，是指由地级以上的城市地方政府领导和管辖若干县级政府，以经济发达的城市为中心，带动周围县域经济，以实现城乡共同发展的一种行政管理体制。 　　从20世纪50年代到90年代，“市管县”体制在我国地方政府层级结构中基本形成。原来的“市管县”体制考虑的是以行政权??和手段干预经济，然而随着政治和经济环境的变化，政治学的话语从“管理”变成了“治理”，政府从“管制”变成了“服务”，转变政府职能成为新政治改革的方向。因此，为实现城乡共同发展的“市管县” 体制失去了其最初的制度支撑，以致成为束缚县域经济和农村发展的体制性因素。“‘市管县’体制成为县乡财政困难、县乡公共产品提供不足和公共服务效率低下的主要原因，同时也成为‘三农’问题凸现和激化的重要因素之一”。 　　1.“市管县”体制缺乏充分的法律依据 　　《宪法》明确规定，我国行政区划基本格局为省、县、乡三级的同时还变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县。”当时只有46个较大的市和4个直辖市依据《宪法》可以实行“市管县”。而在实际当中实行“市管县”的地级市竟达到了400多个。《宪法》规定管县的地级市实际上是受省的委托而“代管”县，但事实上地级市与被管县之间是“直管”的关系，管县的地级市成为实际上的一级行政区划。这种“代管”与“直管”的矛盾，事实与规定的矛盾是缺乏法律依据的。 　　2. “管理链”拉长，导致行政效率降低和行政成本增加 　　实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变成实置，对县的管辖由省的名义管理(虚管)变为由市实际管理(实管)，行政区划的层级变成四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，都不得不经由市一级。省县之间信息传递增加了一道程序，存在很多不必要的审批环节，造成管理链拉长，影响了信息传递速度，降低了行政效率。 　　增加地级市这个中间层级，还加大了行政管理成本。在“市管县”体制之下，地级市是作为省县之间的一级行政建制，拥有和省级政府类似的机构和部门，包括市委、市政府、市人大、市政协，还建立了与省级政府对口的政府部门，许多地级市还在北京设有驻京办事处，机构庞大、人员众多、运行成本高昂。许多不必要或者职能作用很小的部门大量占用着有限的资源，造成资源配置的巨大不合理。 　　3. “市管县”体制造成市县利益冲突，束缚了县域经济的发展 　　我国县域国土面积超过全国国土面积的90%，GDP则超过全国一半以上,县域经济的发展和水平如何，直接决定着我国社会和经济的发展水平，直接关系到基层人民的生活状况和生活水平。 　　然而在“市管县”体制下，地级市一级的存在使得县域经济的发展受到很大束缚。首先，从上级政策和财政支持上看，省级以上的都要先经过市一级才能到县，所以一些好的政策和财政转移支付往往被市一级截留，往往造成“市吃县”的情况出现，给县域经济的发展造成了政策和财政的缺失。其次，县级政府的社会、经济和行政权力十分有限。在有些省份，县里新注册的企业要到地级市审批、县里的大小项目要得到市的认可，还有连每年县里新车上牌都要到地级市的车管所注册。最后，权力在地级市手上，但是地级市不可能对所辖县的情况比县政府熟悉，因此，管理者和管理对象在某种程度上是一种脱节。 　　4.“小马拉大车”，辐射能力和带动作用不强 　　“市管县”的主要目的是以城市为中心辐射农村，以城市的经济实力带动县域经济发展，然而事实上并不是每个地级市都具备这样的辐射能力和带动作用。除省会城市、沿海开放城市和其他一些中等发达的城市外，一些经济和工业基础薄弱、没有自己城市优势又没有区位和政策优势的地级市和由县级市升格而成的地级市没有多少带动能力。但是就是这些没有多少带动能力，城市化程度低，经济欠发达，所管理县的数目并不少。例如江苏省的苏、锡、常地区，常州与无锡工业实力很强，但各带3个县，苏州也只带6个县，而实力不强的扬州市却管辖10个县，时人将这一现象比喻为“小马拉大车”。 　　二 “强县扩权”改革的作用和内容 　　针对“市管县”体制的缺陷，2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。而“强县扩权”改革正是“省直管县”的第一步和最关键一步。 　　所谓“强县