建设工程安全生产监理的法律问题研究-research on legal issues of safety production supervision of construction projects.docxVIP

第1章绪论1.1研究缘起与研究意义党的十六届四中全会首次提出“构建社会主义和谐社会”的执政理念。中共中央总书记胡锦涛同志在全会讲话中指出，我们所要建设的和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这是中国共产党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的新时期提出的一项重大任务，适应了我国改革开放进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。但是，近年来安全生产事故频发，建筑行业每年发生的施工安全事故仅次于矿山井下①，是构建和谐社会中的不和谐音符。如果对建筑安全生产管理不到位，必然增加不稳定因素。因此，在当前安全形势严峻的社会环境之下，从加强外部约束的角度实施安全生产监理十分必要。由于在工程建设监理制度的长期实践中，一直以“质量、投资、进度”作为监理的主要工作内容，没有规定监理在安全生产中的责任，关于监理单位在建设工程中对工程安全生产事故该不该承担责任或应承担哪些方面责任存在争论。在这样的争论之下，也有学者提出各种模式，但并未作深入的研究的探讨。采取什么样的模式来实施安全生产监理，是政府考虑的问题，这当中牵涉到建设主体各方的权利分配、义务界定、责任分担等问题。2003年11月24日，温家宝总理签发了393号国务院令，正式公布并从2004年2月1日起实施《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《安全生产条例》），明确监理单位应当承担安全生产责任。但是《安全生产条例》的出台并没有使上述争论“尘埃落定”。这反映了我国的安全生产监理理论研究落后于实践。而且，关于安全生产监理的定位、权利与责任等并不完全明确，导致了政府、学界、业界各方的认识不一致，特别是当前许多建设单位包括政府监督部门，对监理的服务性质及监理单位的权利和义务不十分了解，一味强①建筑业司编著．《中华人民共和国建筑法释义》．北京：中国建筑工业出版社，1998．第91页调“责任连带化”①，加大了监理在安全管理方面的职业风险，这反映了我国的安全生产监理制度的完善仍然任重而道远。因此，本文在前人研究的基础上，结合自己从事建设工程监理六年的经验和三年研究生对法学、行政管理学的理论学习，认真研究业主能否充当安全生产监理的委托主体这一基本问题，对建设工程安全生产监理的法律问题进行探索式研究，并在此基础上，提出完善安全生产监理制度的对策。本人希望通过理论研究，对现有建设工程安全生产监理的法律理论空白起到一点补充。1.2研究现状作为监理理论的较早研究者——都贻明和何万钟先生，在《建设监理概论》②一书中对我国建设工程监理制度的产生、发展、内容、方法等作了详细的介绍，对我国监理制度的建立和实施起到理论上的指导作用。书中对建设工程监理分为“政府监理”和“社会监理”的理论被多年引用，何建安主编的《建设监理》③也沿用这一理论，直到《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)对建设工程监理的界定才打破了这一理论，建设工程监理指专业的监理企业或机构所实施的活动，而不包括政府的监管活动。由于我国工程建设监理是二十世纪九十年代新兴的行业，当时建设工程监理内容为“投资、质量、进度”三控制，并不包括安全生产监理，因此，安全生产监理的理论研究比较少，建筑界和大专院校的土木及工程管理系等对其研究多集中在纯技术性的研究上，如对工程质量事故的处理、工程索赔的技巧、新技术新工艺的运用等。近年的很多相关新教材，如李清立主编的《建设工程监理》④、徐伟等主编的《建设工程监理规范实施手册》⑤等专著书籍中也对安全生产监理理论涉及较少，没有专门的章节对其进行介绍。日本熊井安义著的《建筑工程监理》⑥是我国早期引进的监理专业书籍，该书第10章①林辉．《浅谈工程监理在工程安全监理工作中的责任》．中国科技信息，2005年第16期．第86页②都贻明、何万钟．《建设监理概论》．北京：地震出版社，1993③何建安主编．《建设监理》．北京:中国环境科学出版社,1996年．第1页④李清立．《建设工程监理》．北京：机械工业出版社，2001⑤徐伟等主编．《建设工程监理规范实施手册》．北京:中国建筑工业出版社,2001年．第1页⑥[日]熊井安义．《建筑工程监理》．北京:中国铁道出版社,1989年．“防止现场事故”从防止事故的角度对监理如何做好安全生产监理提供了大量的技术资料，但仅限于技术性的研究，从基础理论研究的角度来说则显不足。从该书我们可以推断日本相当重视安全生产管理，监理工程师在监理过程中也包含了一些安全生产监理的内容，这对我国的建设工程监理制度的完善起到一定的借鉴意义。国内关于安全生产监理的理论研究和探讨多散见于《建设监理》、《建筑安全》等刊物中，尚未形成完整的理论体系。熊丽芳在《建设工程监理过程中监理安全管理责任探讨》①针对目前监理人应不应当承担安全监理责任的疑惑，通过对目前建设