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法学视角下公用事业规制中追求的各种公共利益 　　引言 　　旧话重提为哪般? 　　公共利益是一个老生常谈的话题。2004 年 3月14 日通过的《宪法修正案》第 20 条规定: “国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”自此,国内学者围绕着如何界定公共利益、谁来界定公共利益、公共利益与私人利益之间应如何平衡等问题展开了密集而热烈的讨论。在学界对公共利益探讨几乎泛滥成灾之际,本文选择这样一个看似陈旧的主题绝非“炒冷饭”,而是出于对公用事业民营化可能会过分追求经济效率而忽视社会公平的一种担忧。 　　自上世纪70 年代末以来,在公共选择理论、新自由主义等思潮的作用下,以政府业务委外为主要手段的公共行政改革自大西洋两岸发酵,并迅速向世界各地蔓延,其中公用事业民营化既是这一改革的切入口,也是重头戏。在国营体制下,公用事业尽管存在低效率、财政负担、行政垄断等各种弊病,但是国家总是力求通过低收费或者免费使全体居民都能享受无差别的公用事业服务。民营化改革则使得人们普遍担忧私人部门为追求个人利益最大化而选择“撇奶皮”、掠夺性定价、恶意降低服务质量以减少成本、过度消耗乃至浪费资源等手段以牟取最大利益,从而增加公用事业用户的消费负担、阻碍市场竞争,乃至破坏资源和环境的可持续发展。在这种背景下,“公用事业规制已经成为世界范围内广泛讨论的话题”。 　　“为什么对电力、天然气和水务企业等施加详尽的规制(历史上电信企业也是如此) ,而对大型钢铁企业、药品生产企业和汽车制造商等免予相应规制? 原因很明显,这些产业是影响公共利益并提供基础服务的。” 　　相较于公用事业民营化的丰富实践,法律学人对公用事业规制中的公共利益之研究则浅尝辄止。本文试从法学视角探讨公用事业规制过程所追求的各种公共利益,以期对我国现下方兴未艾的公用事业民营化改革有所助益。 　　一、公用事业规制中的公共利益类型 　　“如果想要列出一张表,能够全面列举作为规制正当化理由的公益目标,可以断定,任何这样的尝试都是徒劳的,因为公共利益的内涵将随着时间、地点及特定社会所追求的具体价值而改变”,以至于“当我们试图解开隐藏在其表面背后的秘密时,我们往往会深感迷惑”。有学者认为,“公共利益”这个概念太过抽象,没有任何操作意义,“没有一种方法可以精确地确定在多大范围内分享的利益就是公共利益”。也有学者认为,根据阿罗不可能定理,每个社会成员都有自己的利益偏好,而无数个人偏好不可能集结成共同的偏好,因而以共同偏好为基础的共同利益也不可能存在。 　　也有学者认为,所谓公共利益,不过是个体私利的一种掩饰,例如阿瑟·本特利就指出,公共利益“不过是谈论它的人所代表的,并被提升为一个社会普遍预期之托辞的群体趋向或者要求而已,因此这就真的拆穿了他自己的权利要求的虚伪性。” 　　进而,有学者激进地主张,如果再一味抽象地谈论公共利益不免会造成对个人利益的克制、削减甚至践踏,所以应当放弃存在公共利益的想法。 　　不可否认,公共利益的不确定性致使对公共利益下定义是困难的,而且公共利益的确会对个人利益造成某种程度的限制,但是我们不能就此否认公共利益的存在。博登海默曾指出: “似乎(也) 没有一个社会能够消除公共利益的理念,因为它植根于人性的共有成分之中。” 　　这里所谓“人性的共有成分”,在费尔巴哈看来,即内在于个人的理性、意志和心,这些因素决定了人需要精神交往,从而每个人既是独立的个人,也是人类的一分子,因而人具有了类本质。费尔巴哈有关“人的类本质和精神交往需求”的理论与亚里士多德关于“人本质上是社会性动物”的论断不谋而合。亚里士多德认为,人作为社会性存在决定了个人在社会互动中形成群体,并依靠群体生活来满足自身的物质需要和大部分的心理需要。然而,群体生活的有效运转必须依赖群体中所有人都愿意服膺共同的秩序,这种秩序源自群体中的个体具有一致的利益追求。正如卢梭所言: “如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要,那么就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。……如果所有这些利益彼此并不具有某些一致之点的话,那么就没有任何社会可以存在了。” 　　在此意义上,群体生活的共同秩序本身即是一种公共利益。因此,独立于个体利益的公共利益是现实存在的。对于如何判定某一决定或行为是否以公共利益为目标,本文赞同Martin 和 Edward 的论断: “如果一种决定以牺牲更大的公众目标作为代价来促进公众之一部分的目标,那么它是服务于特殊利益的; 如果它服务于整个公众而非其部分的目标,那么就是为了公共利益的”,两位学者的凿凿之言在本质上与卢梭对公意和众意的区分极为契合。 　　尽管不同社会背景下的人们对公共利益的看法必定见仁见智,然而,如果放在特定的情境中理解,“公共利益”一词的模糊性便可消除殆尽。在公用事业民营化