结构重建与中国自然垄行业规制改革.docVIP

结构重建与中国自然垄断行业规制改革 ——一个结构主义的新视角 内容提要：到目前为止，经济学界对于自然垄断行业规制改革的相关研究基本上是沿着三条线索展开的：一是从所有制结构角度来分析，主张积极引导非国有经济进入自然垄断行业；二是沿袭西方产业组织理论的分析框架，强调引入竞争机制，改善市场结构；三是抨击国有企业产权结构弊端，力主改善企业治理结构。但是，由于自然垄断行业的所有制结构、市场结构与企业治理结构三者之间是相互影响、相互作用的，单纯地从某一方面的结构来讨论自然垄断行业规制改革或治理方式的改进，很难满足自然垄断行业规制改革复杂性对制度设计的要求。终结片面的结构调整思路，统筹考虑自然垄断行业结构重建问题是理论与实践发展的必然结论。 关键词：自然垄断 规制改革 结构重建 自然垄断行业一般具有以下基本特征，一是具有比较明显的规模经济、范围经济效应，平均成本是产量的递减函数或至少在一定的产量下具有成本的弱增性（Subadditivity），这意味着基础产业产品和服务提供者的数量不宜过多；二是投资的专用性和沉淀性，资金一旦投入就很难收回，也难以改为他用；三是提供的多是公众所需要的基本产品和服务，具有一定程度的公益性和外部性，要求厂商为社会提供普遍服务。[1] 自然垄断行业一般包括供水、电力、煤气、热力供应、电信、邮政、铁路、航空、城市公交等行业。 由于上述特征的存在，长期以来，许多国家的自然垄断行业要么实行国有化，由政府垄断经营；要么由私人垄断并受到政府严格的规制。然而，无论是政府垄断经营，还是对自然垄断行业实行规制，都未能收到预期的效果。反而导致产品供给不能满足需求，企业缺乏降低成本和推进技术革新的动力，同时还产生了垄断企业为维持垄断地位向政府寻租而造成的社会整体福利损失和资源浪费等问题。 20世纪70年代以后，以美国、英国、日本等主要发达国家为中心，西方国家开始对自然垄断行业实行规制改革，一时间，放松规制席卷了电力、电信、铁路、天然气等诸多过去由政府垄断经营或实行严格规制的基础产业，同时积极引入民间资本，建立竞争机制，形成了自然垄断行业市场化和民营化的浪潮。发达国家以引入竞争机制为目的和主要手段的放松规制运动明显地改善了自然垄断行业的经营效率和服务质量，大大地降低了成本和价格，增加了社会福利，从而产生了很强的示范效应。中国自20世纪80年代以来，也开始对自然垄断行业进行了某些局部性的改革。但是，无论从发达国家来看，还是对于中国来说，自然垄断行业的规制改革都是一个存在争论的领域，是一个未完成的课题，需要经济学界不断关注和探索。 概括起来说，经济学界对于自然垄断行业规制改革的相关研究基本上是沿着三条线索展开的：一是从所有制结构角度来分析，主张积极引导非国有经济进入自然垄断行业；二是沿袭西方产业组织理论的分析框架，强调引入竞争机制，改善市场结构；三是抨击国有企业产权结构弊端，力主改善企业治理结构。这里把它们分别概括为“所有制结构调整论”、“引入竞争机制论”和“改善企业治理结构论”。可以这样说，到目前为止，经济学家和政策设计者对自然垄断行业规制改革的分析往往只是就自然垄断行业运营过程中的某一方面结构的调整进行研究，要么是从非国有经济的不断壮大和成熟以及国有经济自身的弊端角度来分析，主张在自然垄断行业积极引入非国有经济，进行所有制结构调整；要么是针对垄断的市场结构产生的弊病，提出相应的改革具体规制措施、引入竞争机制等方面的建议；要么是指责国有企业的低效率，提出改善企业治理结构，乃至提出把国有企业民营化的建议，等等。我们认为，单纯地从某一方面的结构来讨论自然垄断行业规制改革或治理方式的改进，很难满足自然垄断行业规制改革复杂性对制度设计的要求。因为自然垄断行业作为一个整体，其所有制结构、市场结构与企业治理结构三者之间是相互影响、相互作用的，任何一个方面结构调整都不可偏废。中外自然垄断行业规制改革实践表明，必须摒弃“头痛医头，脚痛医脚”的片面的结构调整思路，统筹考虑自然垄断行业结构重建问题。 一、结构重建——中国自然垄断行业规制改革的系统分析 系统一般具有以下主要特征：整体性；有机关联性；动态性、有序性和预决性（必然性）。据此，可以把自然垄断行业的所有制结构、市场结构和企业治理结构可视为三个开放系统，而自然垄断行业的规制改革也取决于各系统之间的相互协调、相互适应和相互匹配。当任何一个系统的运作方式被扭曲而不能发挥正常的功能时，最终将阻碍整个自然垄断行业的健康发展。因此，我们在对自然垄断行业实施改革的时候，必须同时考虑到三方面结构的变迁和演进，实现三个系统的良性互动和耦合，最终完成中国自然垄断行业规制改革的历史使命，推动整个国民经济健康发展。 1．所有制结构调整与中国自然垄断行业的规制改革 所