财政支出结构需根本改变.docVIP

财政支出结构需根本改变 王一江 长江商学院教授，美国明尼苏达大学卡尔森学院教授 调节社会收入分配，促进社会和谐，为中国经济的发展创造良好的社会和政治环境，这本应该是财政的首要任务和职责，但当前财政的支出结构却与此大相径庭。 以2005年为例，财政支出的总额将近3.4万亿元，按功能分类，最大支出项目经济建设费，为9317亿元，占整个支出的近27.5%。另外，行政管理费支出6500多亿元，其中应有相当一部分是为了管理和分配经济建设费，加上这部分数字，围绕经济建设的财政开支便更加庞大。而同年，国家抚恤和福利支出的总和仅为716亿元，占整个支出的2.1%，社会保障补助支出仅1817亿元，占整个支出的5.4%,各种价格补贴支出不足1000亿元，只占整个支出的2.9％，三项支出的总额约为3530亿元，仅占当年整个支出的10.4%，为经济建设费支出的38％，为行政管理费支出的54％，为GDP的2％不到。 这些数字说明，当前的财政支出，不是以调节收入分配为中心，而是以GDP为中心，这与党和政府所强调的通过财政手段，调节社会收入分配，促进社会和谐的精神是相违背的。 当前中国经济的基本特点是，经济增长速度很快，但社会收入差距加大，通货膨胀抬头，这些问题的存在和加重，不利于民生和社会和谐。与此同时，财政收入超常规大幅度增长，在整个经济中所占比重迅速增加。经济形势和财政收入的这些特点，加强了很多普通群众的一个感觉：经济的蓬勃发展，使富人和政府的钱包越来越鼓，自己却没有相应受益。这种感觉导致一些人对社会的冷漠甚至不满。在这个大环境下，财政支出没有以调节收入分配为中心，没有使更多普通群众感受到党和政府对他们的关心，更加显得问题之严重。 要解决这个问题，应该对中国财政的支出结构进行根本改变，财政支出不再是以GDP为中心，而是以关心低收入群体的基本生活需要，以调节社会收入分配为中心。这个改革的方向，有利于摆正政府在社会分工中的位置：政府的主要职责和功能，不是生产。生产是企业的事，生产需要钱，企业应该主要通过资本市场来获得。政府的主要职责，是创造和谐稳定的社会环境。政府履行这个职责的主要手段，一是建立和加强法治，使大家在处理社会关系和互动中，有规可循；二是有效调节收入分配，使大家生活在一个相对公平的社会里，对这个社会有更强烈的认同感和归属感，因此也更愿意遵循符合社会利益的游戏规则。这个摆正位置、合理分工的思想，体现在财政支出上，就是财政不能以生产性开支为主，而应该以社会转移支付和福利支出为主。 这个改革方向，也符合发达国家财政发展和转型的共同经验。比如，美国联邦政府在社会保险和老年医疗保险两项上的支出，上世纪1947年仅占整个GDP的0.2%,其后快速增长，1970年代超过5％，1980年代超过6％，1990年代以来保持在6％至7％之间。同期，政府对个人的其他支付，也占到GDP的5％左右，其中2003年为5.6%。 这两项相加，美国联邦政府对个人的转移支付占GDP的比重，上世纪70年代中已达到10％，并一直保持在该水平以上。2003年，美国联邦政府对个人的转移支付占GDP的12.5％，占三级政府总支出的41％，是美国政府支出中的最大项目。如在联邦政府支出的基础上，再加上州政府和地方政府对个人的转移支付和民生方面的支出，政府在调节收入分配方面的支出应该更大。 我们这里拿美国的财政支出作为参考，并不是因为美国通过财政支出调节收入分配做得好，而是因为与其他发达国家比，美国这方面的名声并不好。和其他发达国家相比，美国的传统是更加强调市场调节，反对政府干预，更加注重效率，相对忽视公平，因此，社会不公平的问题比其他发达国家更加严重，并在国内和国际上都受到很多批评。但上面的数字说明，即使在这方面名声不是太好的美国，调节收入分配，保障公民的基本生活需要，也早已不可逆转地成为政府财政支出的最大重点。北美、北欧和西欧的其他发达国家，财政转移支付和其他措施扶贫的力度，比美国更是有过之而无不及。财政以调节收入分配为明确目标和最主要支出内容，为保证这些国家的社会稳定，发挥着巨大的、不可替代的作用。 我们再回到中国，来做一些简单的算术练习。中国经济的总量，2005年已经超过18.3万亿元，2007年应该在22万亿元以上，而且很可能在一个时期内保持8％-10％的年增长速度。中国如果能将财政工作的重点从以GDP为中心转型到以调节收入分配为中心上面来，使福利和其他各项对个人的支付，达到美国上世纪70年代中的水平，即使这项支出占到GDP的10％或稍高，那么，在2007年的整体经济发展水平上，国家每年为低收入群体所作的支出，即可达到2万亿元以上。再假设与经济发展同步，这项支出以每年7％至8％的速度增长，10年以后，国家为低收入群体所作的支出即可达到每年4万亿元以上。如此大的力度，年复一年，还有什么