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行动者、利益与行政辖区合并一个制度分析框架 　　摘 要：行政辖区合并是区域发展中的普遍现象。行政辖区合并的真正原因是什么？为什么有的行政辖区合并取得成功，而有的行政辖区合并失败了？对于这些重要的现实问题，基于制度分析与发展的理论框架，提出了行动者的选择性收益理论，认为它是中国行政辖区合并的真正动因。在不完善的制度规则下，政府官员成为主要的行动者，其追求自身的选择性利益很容易诱致区域发展中生产效率与分配效率的失衡，这种失衡是导致行政辖区合并失败的根源所在。 　　关键词：行动者；利益；行政辖区合并；制度分析 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０4－0068－05 　　无论是中国自上而下形成的行政区划科层式体制，还是美国自下而上生成的自组织联邦体系，在演变过程中都会遇到一个共同的问题：行政辖区合并。在我国，行政区划调整是一个普遍现象，而行政区划调整中主要是行政辖区合并。许多学者和政治改革者认为合并能够带来规模经济效应，促进区域一体化发展，缓解地方政府间的过度竞争。 　　对于行政辖区合并的数量众多及失败现象，政治学和公共管理学的相关研究一般从制度环境、政策建议角度探讨合并的利弊，构建应然的治理模式，提出具体的政策建议。而关于行政辖区合并的真正动因是什么？为什么有的行政辖区合并会成功，而有的走向失败？现有理论研究却很少，还没有形成一个有解释力的分析框架用于阐释此类现象。因此，我们认为有必要借鉴相关理论来构建解释中国行政辖区合并的本土理论。 　　社会科学研究者越来越多关注“结构”（Structure）和“行动者”（Agency）的关系，关于行政辖区合并和地方治理的研究已经逐渐地转向制度研究。在众多的制度理论研究中，埃利诺?奥斯特罗姆的制度分析和发展（Institutional Analysis and Development）理论尤其引人注目，成为理性选择制度主义理论的典型代表。制度分析和发展框架是一个关于规则、自然和物质条件以及共同体属性如何影响行动舞台的结构、个体所面对的激励以及结果产生的通用术语。制度分析和发展框架是个多重概念示意图??它需要确认行动舞台、相互作用模式和结果，并对结果进行评估[1]（pp.5457）。基于制度分析与发展的分析框架，本文提出了一个阐释行政辖区合并的制度分析框架，希望有助于增强对行政辖区合并现象的深入理解，并为规范行政辖区合并实践提供理论支撑。 　　一、行政辖区合并的制度规则 　　任何一个国家都有行政区划变动的法律制度，有些国家行政区划变动的规则比较细致，而有的国家行政区划变动的规则相对粗糙。从我国现行法律体系来看，行政区划调整的基本规则主要有以下几个方面： 　　第一，行政区划变革的审批主体。《国务院关于行政区划管理的规定》对行政区划变革的审批主体做了具体规定，其中涉及的主要条款有第三条、第四条、第五条和第六条。主要内容如下：（1）省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名，报全国人民代表大会审议决定。（2）下列行政区划的变更由国务院审批：省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，省、自治区人民政府驻地的迁移；自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移；自治州、自治县的行政区域界线的变更，县、市的行政区域界线的重大变更；凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或行政区域界线的变更。（3）县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批；批准变更时，同时报送民政部备案。乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更，乡、民族乡、镇人民政府驻地的迁移，由省、自治区、直辖市人民政府审批。（4）行政公署、区公所、街道办事处的撤销、更名、驻地迁移，由依法批准设立各该派出机关的人民政府审批。 　　第二，行政区划变革的政策议程。我国现行关于调整行政区划的法律法规中，还没有专门行政区划调整审批程序的法律。对此，民政部制定了《行政区划变更报批程序》，对行政区划变更的审批程序做了部分规定。按照该行政规章的规定：省、自治区、直辖市以及特别行政区的设立、撤销、更名，由国务院牵头，有关部委参加，在经过反复调查研究，并征求有关方面意见的基础上，进行方案择优选择，拟定最佳方案，以国务院总理的名义提出议案，报请全国人民大会审议决定；县级部分行政区划界限的变更，逐级同意后提出申请，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府批准；上述两者之间的行政区划设立、撤销、更名和隶属关系的变更等设置事项，都应该报请各级人民政府同意后逐级向上级人民政府提出申请，最后由民政部审核并征求有关部门意见后报请国务院审批，但该行政规章没有对计划单列市、副地级市等的设置程序做出明确规定。 　　第三，