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浅谈农村社会保障制度构建中财政缺陷及对策 　　摘要：社会保障的公共品属性决定了社会保障必须要由国家或政府统一管理，由财政承担主要的费用支出，但是由于政府财政职能的缺位，我国农村一直处于社会保障体系的边缘状态。随着经济的发展，农村传统的家庭保障和土地保障功能日趋弱化，以财政为主导构建农村社会保障制度的紧迫性日益凸显。因此，必须明确中央和地方政府的权责划分，健全社会保障法律体系，提高社会保障资金的使用效率，最终构建以财政为主导的新型农村社会保障制度。 　　关键词：农村社会保障 财政 缺陷 对策 　　农村社会保障作为我国社会保障体系的重要组成部分受到社会各界的关注，农村保障制度日益突现出其有待完善的重要性和紧迫性。以财政为主导建立农村社会保障制度、将农村社会成员纳入社会保障体系之中是每一位公民应享受的权利，更是政府应尽的职则。目前，我国现行财政政策在农村社会保障制度建设中起着主导作用。它担负着根据经济发展水平构建农村社会保障的制度框架和推进策略，兑现国家对农村社会保障的财政责任等方面的重要职责。 　　一、现阶段农村社会保障制度构建中的财政缺陷 　　（一）社会保障立法滞后 　　我国现有关于农村社会保障的政府法规主要有四部，但层次低、稳定性差、权威性不高，甚至得不到相应的贯彻执行。20世纪90年代末，农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》，将医疗保障和养老保障缴费视为农民负担不允许征收，这与国家支持发展农村社会保障的法规政策相冲突，并在一定程度上阻碍了农村社会保障的发展[1]。 　　（二）农村社会保障制度的供给缺失 　　从受益范围来看，社会保障包括农村社会保障应该属于全国性公共品，农村社会保障的提供是以县乡两级地方政府为主。现在农村社会保障主要由地方政府来提供，地方财政实力越强，该地方社会保障水平越高；相反，地方财政捉襟见肘则该地方的社会保障水平越低甚至造成社会保障制度的缺失。 　　（三）财政投入偏低制约农村社会保障的发展 　　农村社会保障费用支出占全国社会保障费用支出的比重一直在极低的水平。社会保障财政支出仍严重偏向城市，对农村投入水平偏低，不足以支撑农村社会保障的发展。有资料显示，1991—2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受到的社会保障费用支出是农村的90倍之多。[2]财政供给不足和需求增长的双重压力制约了农村社会保障事业的发展。 　　二、农村社会保障基金制度缺陷的化解路径 　　随着经济的发展，农村传统的家庭保障和土地保障功能日趋弱化，以财政为主导构建农村社会保障制度的紧迫性日益凸显。 　　1.合理划分中央和地方政府的财权和事权 　　在我国现在地方各财力不足的现实状况下，中央财政应该处于农村社会保障支出的主导地位，统筹兼顾全国各地农村社会保障的基本需求。地方政府只能根据各地的经济发展实力对各地农村社会保障支出起到辅助作用。就地方政府而言，省、市、县、乡四级也要合理划分在农村社会保障中的事权，建立与其事权一致的财权。 　　2.调整财政支出结构 　　在农村社会保障严重滞后于城市、城乡收入差距很大的情况下，应尽快扭转社会保障财政支出的城市偏向，加大对农村社会保障的投入。首先，调整财政支出结构，增加对农村社会保障的财政支出比重；其次，从重点项目入手，逐步建立起城乡统一的公共卫生体系和最低生活保障制度；最后，要随着我国财力的增加适当增加对农村社会保障支持的深度和广度[3]。 　　3.健全农村社会保障法律体系 　　首先，全国人大常委会应尽快制定《农村社会保障法》。其次，农村社会保障的法律规定应具体化，增加可操作性。再次，制定相应的地方性法规或规章，就地方财政拨款支持的额度和逐年增长的比例形成制度。 　　4.建立专门的社会保障机构 　　社会保障要明确主管部门，加强政府的调控和监管。在宏观管理上，要实行统一管理和规范，由政府设置权威机构组成社会保障委员会领导管理。在中央层面，设立全国社会保障委员会，负责编制全国农村社会保障体系建设规划和实施办法；在地方层面，分别设立社会保障管理委员会、社会保障事业管理中心、社会保障监督委员会。 　　三、基于农民观念转变的非正式制度建设 　　首先，假设非正式制度能够促进正式制度的建设，提高正式制度的绩效，降低信息和执行的成本，从而使非正式限制可能成为复杂问题的解决手段。政府通过户籍改革、社会保障立法等补充并完善了非正式限制的效率。农民也应当顺应时代的变化，加强自身学习，强化自我保障意识，多方面地提升自身的素质。 　　其次，形成多个制度建设主体。农村社会保障制度建设的主体应趋向多样化，而完全依靠政府这个建设主体是远远不够的。非营利组织具有专业性、灵活性等特点，可以提供多种服务，更好地满足农村居民的多