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我国基本农田保护制度政策评价与完善研究 　　摘要 我国基本农田保护制度的变迁是典型的供给主导型制度变迁。本文从我国基本农田保护制度的概念与内涵谈起，分阶段分析了我国基本农田保护制度的形成与发展的演变过程，重点对改革开放后的基本农田保护制度绩效进行了评价与分析，并对我国现阶段基本农田保护失控的原因进行了制度层面上的分析，最后给出相关政策建议。 　　关键词 基本农田保护制度；政策评价；制度经济学 　　中图分类号 F301.21 　　文献标识码 A 　　文章编号 1002-2104(2007)02-0105-06 　　 　　基本农田保护制度作为我国的一项基本制度安排，是耕地保护的重中之重，其权威性和严肃性不言而喻。该项制度自确立以来，在控制建设用地扩张、促进存量土地挖潜、保护优质耕地、保障粮食安全等方面取得了有目共睹的成绩。但几年来随着农业结构调整与生态退耕政策实施，原有的基??农田保护制度逐渐暴露出协调性差、经济激励缺乏、机制设计不完善、可操作性差等缺陷。因此，认真评价我国基本农田保护制度的绩效，反思其存在问题与缺陷，对扭转目前基本农田保护的困境，有效解决我国目前“三农”问题，保障粮食安全都具有重要的意义。 　　 　　1 我国的基本农田保护制度 　　 　　我国的基本农田保护制度很早就得到中央政府的重视。早在20世纪80年代末，原国家土地管理局就在湖北荆州试行基本农田保护区划定工作，进行了基本农田保护的政策试点。此后经过近20年的发展，基本农田保护逐渐形成了以《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》为主干的外在制度体系与以《划定基本农田保护技术规程》、《基本农田保护区环境技术规程》为主的内在操作规程。狭义的基本农田保护制度包括基本农田保护规划制度、基本农田保护区制度、占用基本农田审批制度、基本农田占补平衡制度、禁止破坏和闲置荒芜基本农田制度、基本农田保护责任制度、基本农田监督检查制度、基本农田地力建设和环境保护制度等。广义的基本农田保护制度，是指从宏观角度来看，凡是与基本农田相关的政策、法律、法规等，这些政策、法律、法规对基本农田的实施具有重要的促进作用，因此也应该纳入其内。如以耕地总量动态平衡制度为主线的耕地保护制度，它与基本农田保护体现了全面保护与重点保护的关系。此外，还有土地税收制度、土地利用规划、土地宏观调控制度等，本文的基本农田保护制度指的是广义的基本农田保护制度。 　　在新制度经济学中，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为[1]。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易过程也都存在种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。 　　我国基本农田保护制度的变迁是典型的供给主导型制度变迁。从表面上看，政府是制度的重要供给者，制度是政府提供的产品，并且许多制度在多数情况下是以政府法令的形式出现。从更深层面来说，因为农民和地方政府面对中央政府所做出的基本农田保护制度安排是无权选择的，只能在既定的政策范围内活动，即政府的安排并没有提供退出的选择权，每个参加者都受制于政府的强制性权力，而不管他对政府的强制性方案有多大的不满意，他都不可能退出。对于一个长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用[2]。在我国，基本农田保护制度的选择与演变始终是与我国的宏观经济背景即经济体制的安排相适应的，尤其是1978年以后基本农田保护制度的确立和完善是在我国经济体制改革大的背景下进行的，是经济体制改革的一部分。 　　近年来，我国耕地保护面临耕地资源相对短缺、经济发展对耕地需求不断增加、后备资源不足、耕地退化严重等问题，形势十分严峻。基本农田是粮食生产的载体和基础，其数量与质量涉及国家粮食安全、社会稳定、生态安全和经济安全，然而，我国作为耕地保护重心的基本农田保护形势更加让人不乐观。自2001年基本农田保护区调整划定，至2004年年初开展全国基本农田保护检查，短短两年多时间，我国基本农田年均减少66.70多万hm2，27个省(区、市)的基本农田面积出现减少，16个省(区、市)的在册基本农田面积低于规划确定的指标。 　　基本农田是耕地中的精华，是“保命田”、“子孙田”，是耕地保护的重中之重，面对“基本农田数量不减少、用途不改变、质量不降低”的总要求，而“保命田”减少速度如此之快，令人震惊，成了社会各界的关注焦点。从表面上看，基本农田保护与社会发展所处的阶段以及外部环境有关，但从制度经济学的角度来说其根源则在于基本农田保护制度的不当。换言之，根源于市场经济转型时期的制度缺陷。面对耕地尤其是基本农田日益减少的严峻形势，确有必