官员问责制发展路径选择从以事故为导向到以民意为导向.docVIP

官员问责制发展路径选择从以事故为导向到以民意为导向 　　摘 要：目前，官员问责主要是以事故的严重程度为导向，包括是否问责、问责的情形、问责到哪一层官员均取决于发生事故的严重程度。这种模式对于问责创制起到了重要的作用。但随着政治文明的不断发展，公众的权利意识不断提高，社会媒体公共意识不断增强，以事故严重程度为导向的行政问责越来越跟不上迅速演进的社会需求。可以说，官员问责的目的是释放政党的执政压力，以民意为导向的官员问责能够推动政府体制改革的健康发展。 　　关键词：官员问责；事故导向；民意导向；责任政府；人大监督 　　中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）08-0018-04 　　我国官员问责始于重大安全事故，确切地说，2003年“非典事件”导致两位省部级官员被免职开启了领导干部问责实践的先河。从制度上看，1997年《中国共产党纪律处分???例（试行）》规定了主要领导和重要领导对本地区、本部门、本单位出现问题负责任，2001年《关于特大安全事故行政责任追究的规定》和2002年《安全生产法》更加明确了正职负责人对特大安全事故的责任。后来发生的一系列官员问责事例大多与安全生产事故相关联，以至于2009年两办发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（简称《暂行规定》）规定了问责的七类情形，也是以事故的严重程度（特别重大事件、重大损失、恶劣影响等词汇来表述）作为确定问责行政层级和问责种类的主要标准。所以，我国目前的官员问责是以事故严重程度为导向的，换言之，事故严重程度决定着官员问责与否、问责的行政层级、问责的形式等，这种问责对于推动我国政府管理体制改革曾经起到了重要的作用，尤其是以法规的形式规定了领导干部承担的领导责任是一种突破、一种创新。但领导责任的问责是一种政治问责，其功能在于释放执政党的政治压力、为政府体制改革的健康发展提供制度推动力，以事故为导向的问责因其自身的制度缺陷，不能有效发挥问责的功能。以民意为导向的官员问责能够弥补以事故为导向问责的不足，推动政府体制改革的健康发展。 　　一、问责从来就不是一种责任追究形式 　　在西方国家，无论是总统制还是议会制政体，问责从来就不是一种责任追究形式。追究政府官员的法律责任属于司法系统的使命与职责，问责的内容是政党的政治责任、道德责任，针对的对象是政治官员，不使用“追究”这一词汇，以丢掉政治职位为最大的代价来承担责任。换句话说，它是通过公共职位人选的更迭来释放执政党的政治压力，达到社会有序、政权稳定的目的。我国实行的是有中国特色的社会主义制度，绝不适用西方的政治活动规则，但并不表明我们自身没有政治压力，当发生严重的社会事件时，我们也是通过处理一批领导干部来释放政治压力，不同方式达到了同样的目的。这就是实行官员问责的初衷所在。我国有些地区的做法也是如此，例如香港地区实行的高官问责制，针对的就是政治委任官员。 　　当前，一些学者把问责归属于一种“责任追究”形式：“即由有关方面依照有关规定，通过一定的程序，追究那些不履行或者不正确履行职责义务的相关人员的责任，与党纪政纪追究、法律追究构成三位一体、依次推进的责任追究体系。”[1]这种观点值得商榷，它难以厘清问责与责任追究的区别，前者有时并没有违反法律或其他强制规定，但也要被问责，就是为了释放政治压力；而后者更注重对违反法律上强制性义务的责任追究，从程度上而言更为严厉些。实践中，我国官员问责的某些做法用“责任追究”解释不了，例如问责官员的后续工作安排不能用责任追究理论来解释，已经进行责任追究了为何还要保持原来的级别、待遇？另一方面，有些官员的某些行为已经够得上责任追究了，却因“问责”被轻轻地一笔带过，无形之中降低了责任追究的标准。把问责视为一种责任追究形式，最大的缺陷是忽略了社会公众意见。换句话说，在“责任追究说”中，问责官员中的“社会公众意见”也必须以上级领导或权力部门的形式表现出来。一旦中间信息传递渠道出现干扰，由社会事件导致的政治压力得不到有效缓解或者说社会民意没有一个有效的泄压阀，极易造成社会不稳定事件。所以，事故发生后，某一层次的官员即使被问责了，深层次矛盾还没有解决，社会质疑、批评不断，政党、政府的公信力并未因此得以提高。 　　二、以事故严重程度为导向的行政问责摆脱不了行政权力的痕迹 　　我国目前的行政问责主要集中在安全生产事故、群体性事件领域，行政问责的诸要素均与事故的严重程度有关，包括是否进行问责、问责的启动程序、问责的情形、问责官员的级别、问责的形式以及问责官员的后续安排等，都与发生事故的严重程度具有密切的正相关联系。有学者对改革开放以来发生的不同级别的官员问责案件加以梳理发现，问责官员的行政层级（以去职形式为例，包括辞职、免职等）与事故严重程度存在明显的相一致的关系，如