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民主与效率关系基于社会治理模式变迁考察 　　摘要：民主与效率是社会治理关注的核心问题。社会治理中的民主与效率的关系是一个历史范畴，受制于政治与行政关系的演变。从总体趋势看，在由农业社会向工业社会、再向后工业社会演进的过程中，先后出现了等级统治、科层管理与网络治理三种社会治理模式，民主与效率的关系亦呈现出潜隐、冲突、协调三种不同形态，在一定程度上折射出社会治理价值观念的变迁规律。民主与效率的关系由冲突向协调转变，对现阶段中国社会治理价值观念的优化具有重要的借鉴意义。 　　关键词：民主与效率；社会治理；等级统治；科层管理：网络治理 　　中图分类号：D035-0 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）04-0040-05 　　公平与效率是与效率搭配使用的最常见的二元表达式，相比之下，民主与效率的使用频率较低，公平与效率所受的关注程度远胜于民主与效率。从本质上说，公平与效率是资源配置关注的核心问题，民主与效率是社会治理关注的核心问题，而资源配置是社会治理的基本内容，公平与效率是民主与效率在资源配置中的具体表现。所以民主与效率是更具战略价值的研究课题。 　　有种近乎常理的观念认为。民主与效率天然就是相互冲突的。实际上，民主与效率的关系是一个历史范畴，在等级统治、科层管理与网络治理三种社会治理模式中存在不同的形态。在农业社会的等级统治中，由于民主政治缺失、效率尚未获得其完整形态等原因，民主与效率的关系处于潜隐形态：在工业社会的科层管理中，由于效率的阶段形态与民主相悖，以及政治系统与行政系统价值相异且存在交互关系等原因，民主与效率的关系处于冲突形态；在后工业社会的网络治理中，由于效率的高级形态与民主的目的趋于一致，以及协商民主、团队合作、社会资本等治理工具的运用等原因，民主与效率的关系处于协调形态。民主与效率的关系由冲突向协调的转变，对推动中国社会治理价值观念从“效率主义”向“民主与效率整合”转变具有重要的借鉴意义。 　　一、等级统治：潜隐的民主与效率关系 　　等级统治在此用以指涉农业社会的社会治理模式，即社会治???采用等级制的组织结构，社会治理活动的本质和表现形式都是统治行为。首先，农业社会的社会治理组织是等级制组织。其主要依据如下：其一，存在一定形式化的层级结构。层级结构根源于血缘关系的亲疏远近，并以统治者的权威命令或者惯例等形式固定下来。社会治理组织在很大程度上可以认为是家庭、氏族等初级群体的副本，等级制亦往往以个人社会地位的层级结构形式出现。其二，缺乏现代意义上的专业化结构。社会治理组织的发育程度较低，只孕育出初级的等级制组织结构，未能在专业化的意义上孕育出现代组织结构。其三，运行方式的人格化。社会治理组织的运行，很大程度上出于统治者的个人意志，具有较大的随意性。尚不具备法制化、规范化的特征。总之，农业社会的社会治理组织远未达到科层制组织的高度，它只是一种等级制组织。其次，农业社会的社会治理活动在本质与形式上都是统治行为。恩格斯认为，国家是“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”时的产物。国家解决这些矛盾与冲突的基本手段，是政治统治与社会管理。值得关注的是，在农业社会中，政治统治与社会管理功能是含混的。社会管理不仅在本质上由政治统治所规定，甚至在形式上也不能取得独立性。正如亨廷顿所说。“在中世纪的政府和都铎时代的政府之内，功能的专门化发展并不充分。……都铎时代的英国政府是一种‘权力（即功能）混合的政府’”，政治统治统摄了社会管理功能。 　　在农业社会的等级统治中，社会治理中的民主与效率的关系处于潜隐形态。究其根源，一是由于缺乏制度基础与生活基础的支撑，等级统治中的民主政治缺失；二是由于效率从根本上说是现代性的产物，在农业社会中，效率甚至连其完整的初级形态都不具备。 　　等级统治缺乏民主政治的制度基础。等级统治，不论是君主专制、贵族统治还是中世纪的神权统治，都强调统治者或统治集团对权力的独占性，在这三种政权形式中，最高统治权的独占者分别为君主、贵族和教皇。等级统治还强调权力运行方式的人格化，以暴力为保障，要求被统治者无条件地遵从，更多显示的是不民主甚至残暴的一面。民主作为人类政治生活的一种组织方式，它强调公民对公共事务的平等参与，尤其是对政治决策的平等参与。很显然，在等级统治中，统治者对权力的独占性和权力运行方式的人格化，是与民主不相容的。 　　等级统治缺乏民主政治的生活基础。一般来说，民主是一个适用于陌生人社会的概念。确切地说，公共领域是民主得以产生的生活基础。在农业社会，古典公共领域被家庭领域所吞没，并且直到文艺复兴时期，它才以新的面貌出现。农业社会实际上是一个只有“私”，却没有“公”的社会，表面上为“公”的事物，其实质还是“私”的。马克斯·韦伯准