省管县财政体制改革浅议.docVIP

一、“市管县”财政管理体制的“缺憾”分析 作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，市管县体制不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。它对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程乃至整个社会主义现代化进程，都有着极其重要的影响。因此，我们应该从战略的高度，从国家宏观体制的高度，对它进行认真深入的研究?但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，由于市管县体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾。尤其在经济发达的东部沿海地区，市管县体制的弊端日益突出。?具体说来，市管县体制的弊端有：第一，造成虚假城市化。根据国际通用标准，城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，是有其内在规定性的，而我国因市管县体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。? ????首先，我国的许多市已不再是一个城市型行政区，而是一个以广大农村为主体的区域型行政区。于是，这就出现了诸如杭州市与杭州市区不知何指（杭州市可以指浙江省省会的小杭州市，也可以指管七个县市及五个区的大杭州市），重庆一度成为“世界第一大城市”（将重庆市人口加上所辖县市人口的统计）等怪诞的现象。其次，许多市仍是农业主导，第二、三产业比重偏低；大量所谓“市民”在从事农业，非农业人口比率偏低。这种所谓的城市，实质仍然是一个农业功能或至少是半农业功能的超级“县”，而非真正意义上的城市。仅以湖南省为例：1997年湖南省12个地级市辖区（不含市辖县）农业人口的比重高达48％，其中常德市鼎城区、张家界市永定区、益阳市赫山区的农业人口比重分别高达88％、80％和75％。可见，它们并不是真正的“城市区”，而是典型的“乡村区”，城市化的水分很大。? 第，违背城乡分治的国际惯例。?实行市管县体制表明了政府的一种企图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前，我国一直实行城乡分治体制，在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区，在户籍管理上实行市民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制，在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着市管县体制的推行和深入，我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村，基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。? 但是，由城乡合治走向城乡分治，由城乡混一走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。全面推广市管县，就会将已经实行近百年的城乡分治重新回到城乡合治的老路上去，违背城乡分治的发展规律。这是因为，城市和农村是有着质的差异的两个完全不同的领域，主要表现在：（1）城市居民因工作需要，经常迁徙流转；农民与土地结合，安土重迁。（2）由于经常迁徙调动，与家族联系少，市民往往首先注重个体和家庭的利益，但一经遇到个人或家庭无法解决的问题时，则因举目无亲而求助于个体的联合也就是小求私、大求公；农民则往往先考虑其村庄利益，一经村庄利益与家族利益矛盾时，转而维护家族利益，也就是小求公、大求私。（3）城市以第二、三产业为主，不具有明显的季节性；农村以农业为主，春种夏收、夏种秋收，管理的季节性强。因此，城乡分治才是各国城乡治理的正确方向。? 同时，从中国目前的实践来看，所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是真正有机的一体化合治。管县的市政府的机构设置大都可以清晰地分成两个系统，一是城市管理系统，二是农村管理系统，两者之间基本上互不相关。这既与城乡的不同特点有关，也与具备城市管理和农村管理两个经验的高素质政府官员的缺乏有关。省管县是自新中国成立时就实行的一种财政管理模式，直到1982年，增强市一级在资源配置上的行政权力、强化市在区域经济中心地位和协调能力，对周边农村地区的经济发展带动作用，按照国务院《关于改革地区体制试行市领导县体制的通知》，江苏开始实行“市管县”体制。当时市管县的实施，从某种意义上说还是省级实力弱，无力扶持全省众多市县的发展而采取“寄养”的无奈之举。此后，一股市管县体制改革的席卷全国。2001年，全国已有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％。但有学者指出“市管县”体制得以推行相当程度上还是地方利益的一哄而上，地区市管县并真正起到以市带县的作用。2005年，为缓解县级财政困难、促进县域经济发展，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”由此“省管县”体制改革在全国呈现出星火燎原之势。20年，2年后的今天，随着省