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公共租赁住房法律关系特征探析 　　摘 要：公租房法律关系指法律主体因参与公共租赁房的投资、建设、出租、使用、管理等活动所形成的权利义务关系，其具有多方主体参与、强烈的行政性和封闭性、司法的有限介入等特征。揭示公租房法律关系特征，旨在析清公租房法律关系主体的权利义务，进而促进公租房的立法和规范运行。 　　关键词：公租房；法律关系；特征 　　中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0108-04 　　一、引言 　　作为多层次住房保障体系中的一环，与主要解决城镇低收入家庭住房的廉租房和主要解决城市中低收入住房的经济适用房相比，公租房更多的是满足“既不能享受廉租房和经济适用房，也无力购买商品房“夹心层”①这一群体的居住需求[1] 。公共租赁住房因其“覆盖人群广泛，补贴对象明确、操作透明，适于建立退出机制”等优点[2]，得到了各级政府以及民众的普遍认同与支持，也引发了社会各界的关注。此前的讨论更多的关注公共租赁住房的政治伦理和价值导向，或者较为集中的关注公共租赁住房的建设、运作机制以及管理体制等问题，而忽略了从权利义务的角度对公共租赁住房法律关系予以分析。在笔者看来，建设公共租赁住房已经成为地方政府必须完成的责任，② 随着政府主导下公共租赁住房的大规模开建，财政资金的筹集与投入、征地用地、规划与许可（审批）以及政府采购等行政行为的广泛使用，加之可以预料到的各种纠纷的产生，公共租赁住房的规范运行和制度建设已是迫切需要解决的事情。我们应当从关注公共租赁住房的政治意义转为关注其法律意义，要通过理念转换和制度设计确保公共租赁住房的制度化、规范化、程序化和责任化，提高其建设、运行和监管的民主度、开放度和规范度，制度建设和规范运行的核心要素在于首先析清公共租赁住房法律关系的特征。 　　二、公共租赁住房法律关系的特征 　　（一）多方主体 　　尽管关于政府在公共租赁住房建设中究竟应当承担何种义务和扮演何种角色存在争议，但是，考察各地公租房的建设、租赁以及监督管理情况，不难发现政府行为贯穿整个流程，其在不同环节???行建设规划、资金筹集、准入与退出机制安排、租金设定、工程建设、对申请的审批以及监督管理等职责。作为具有强烈公益性质的公共租赁住房，其建设、运行以及监督管理中的一个鲜明特色是存在三方法律主体，政府及其下属部门或者受其委托的国有企业，始终作为一方法律主体参与并贯穿其中，而承租户则依据一定条件变化（如下页图1至图4所示）： 　　掌握了公共资源的政府作为一方主体介入公共租赁住房法律关系，可以充分利用自己的资源控制和调配能力，确保公共租赁建房的公共性和有效性，弥补市场不愿意管的缺陷，同时确保各个环节的规范运行，及时发现违法违规甚至是违约行为，有效解决纠纷。另一方面，政府全面介入公租房的建设建设、融资、管理，也会引发民众对公共资金使用、公共资源分配的担忧。 　　（二）建设和运行的封闭性和行政性 　　公共租赁住房建设和运行的封闭性和行政性主要是指政府在整个建设、运行和监督管理过程中占据着排他性的主导地位，具体可以从以下几个方面予以分析。 　　1.从建设主体、施工单位、管理主体以及资金来源等方面看，各地的公共租赁住房基本上都是以政府或者政府相关职能部门作为主要的建设主体，社会参与度不够，民间资本和力量介入的空间比较狭窄，各地还未探索出政府与民间共同建设公共租赁住房的有效路径。目前各地的实践从资金来源、建设主体方面，主要都是政府或者政府下属部门、国有企业参与出资、建设、施工和运行管理，公租房的资金筹集、施工等，体现了强烈的行政色彩。以重庆的公租房建设为例，该市确定“公共租赁住房的建设主体是市政府和区县政府，公共租赁住房产权有国有企业重庆地产集团或者区县政府性投资公司持有。公共租赁住房建设资金受限通过财政性投入和各项优惠政策解决，不足部分由国有集团等操作主体以国有资本托底”[3]。尽管政府到底应该直接出资参与公共租赁住房的建设还是提供政策政策或以其他方式参与建设，各地做法不一。但是政府应当成为公共租赁建设住房的主体是没有争议的，争议主要集中在政府的建设方式上。考察重庆和北京的情况可以看出，重庆强调公共租赁住房由政府提供资金并提供政策支持，而北京则强调政府的政策支持，并未提及政府的资金供给义务。① 　　2.从制度建设方面看，目前有关公共租赁住房的规范性文件大都是地方政府制定的规章或者其他规范性文件，而且大多依据国务院及相关部委的意见、通知制定[4]，尚无立法机关制定的法律、法规对其予以规范，这些规章与规范性文件的制定、实施和执行均由行政机关主导，带有强烈的行政管理色彩和浓厚的政策导向。 　　3.司法的有限介入。目前公共租赁住房建设中，包括纠纷解决、对于申请公租房落选者等情形均未有明确的法律依据