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县乡财政：困境与出路 [摘要]近年来，我国的财政收入以年均20%的速度增长。但在财政收入总量增长的同时，基层财力不足问题严重。主要表现为县乡财政困难和庞大的债务问题。据不完全统计，目前我国县乡政府的债务总规模在4000亿元到1万亿元之间。县乡财政困难不仅严重影响基层经济的发展和公共物品的提供，同时也制约了我国社会整体发展水平的提高，更不利于全面建设小康社会。解决县乡财政困难问题已刻不容缓。本文在考察了县乡财政困难具体情况的基础上，从我国现行财税体制、经济和社会因素等方面进行了多角度的原因分析，力图为县乡财政解困提出一些切实可行的政策建议。 [关键词]县乡债务财政收支平衡转移支付 基层财力不足，县乡财政困难是当前我国财政体制中出现的严重问题。尽管近年来中央已经开始重视并着力解决县乡财政困难问题，2005年中央财政拿出150亿元用于县乡财政解困。但150亿元只占2005年国家财政支出的4.65‰，对于县乡财政庞大的债务漏洞，显然是杯水车薪。另外，单纯地以短期性的财政补贴方式解决久已存在的县乡财力不足、巨额外债等问题也不大现实。针对县乡财政解困问题，各地有一些试行做法。如：浙江省和湖北省的“省管县”，安徽省的“乡财县管”，河北省的“强县政策”等。但就目前的试行情况来看，各地做法不一，效果各异，利弊兼有。如何才能找到一条在全国范围内具有普遍意义的县乡财政解困之路，是各地基层财政普遍的呼声。为此，有必要从我国政治、经济和社会发展的宏观大背景下进行考察，通过对县乡财政困难形成的原因进行多角度剖析，力求抓住要害，为县乡财政解困提出一些切实可行的政策建议。 一、县乡财政困难的主要表现 1.区域财政收支不均衡，城乡差距不断加大。据统计，1994年至2003年，我国县乡财政收入由967亿元增加到2836亿元；财政支出由1703亿元增加到4789亿元，财政收支严重失衡。从地区财政收入变化来看，东、中、西部地区财政收入占全国财政收入比重，1995年分别为50.65%、28.98%、20.37%.2003年其所占比例分别为60.50%、26.25%、13.25%.东部地区财政收入增长势头快，甚至超过全国平均水平。中西部地区财政收入增长速度缓慢，甚至低于全国水平或呈负增长趋势。 人均GDP和人均财力是反映一个地区公共服务水平的重要指标。就2003年人均GDP和人均财力来看，东部地区人均GDP为中西部地区的1.89倍和2.41倍。东部地区人均财力为中西部地区的2.51倍和2.53倍。可见我国东中西部公共服务水平差距之大。其次，就城乡居民收入来看，我国城乡居民收入差距普遍存在，但东部地区的城乡差距相对较小，中西部地区，特别是西部地区的城乡差距相对较大，地区和城乡差距的拉大势必阻碍社会的均衡发展。同时贫富悬殊又是社会不稳定的一个主要根源。社会问题丛生也会直接影响到经济建设，影响到国家的可持续发展。 2.可支配财力有限，公用经费困难，欠发工资现象严重。据统计，2000年全国2000多个县级预算单位中，有276个县财政供养人员人均可用财力在6000元以下，相当部分县乡的财政收入只够维持其人员经费和简单的公务支出，很多县支出预算标准很低，公用经费每人每年只有几百元，修缮购置费基本不作安排，有些地方的公共机构甚至处于瘫痪状态。另外，欠发工资现象普遍，尤以中西部地区最为严重。据不完全统计，截至2003年3月底，全国有1001个县累计欠发工资205.32亿元，欠发工资的县占全国县、县级市、市辖区总数的35%. 3.财政赤字普遍，债务负担沉重。据统计，2003年全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市中，有16个省份的乡镇财政决算汇总出现赤字，集中分布于中西部地区。除了这些显性赤字外，更为严重的是，一些地方财政部门在布置决算编报工作时，层层要求不准编报决算赤字，在批复决算时，对下级编报的赤字决算也不予批复，致使下级财政部门采取各种手段隐瞒赤字。隐形赤字的存在也不容忽视。由于财政收不抵支，有些地区的基层政府甚至只能“借债度日”。就县乡财政债务规模来看，国内专家普遍认为大致不少于1万亿元。另据里昂信贷证券的估计，我国县级财政债务高达3万亿元，占全年GDP的30%.即使按1万亿元的债务计算，中国2000多个县平均负债高达5亿元。债务问题已成县乡财政的沉重包袱。而基层财政危机最有可能向农民转嫁。一般来说，越是基层政府，越是传统农业区，政府预算内收入中对农业各种税费的依赖性就越大。农民负担与县乡财政危机是直接联系在一起的。由于地方财政支出压力大，为维持机构正常运转，长期以来农业特产税征过头税的现象普遍存在。向农民乱收费、乱摊派、乱集资等现象也屡见不鲜。 二、县乡财政困难的原因分析 （一）体制性因素 1.事权与财权脱节，财政收支失衡。从县乡财政收支情况来看，巨额债务多在近十年间形成，以