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城镇化“虚”与“实” 　　核心提示：基础概念已争议不断，整个体系则更需定调。如果要较真新型城镇化内涵，不如理解成产业发展驱动下，城市公共服务普及化、均等化的过程。 　　国务院发展研究中心（后称国研中心）位于北京市朝阳门内大街225号，从这里往西，在直线距离不到5公里的地方，就是中国最高决策层所在地――中南海。 　　在这条街道上，国研中心灰色的办公楼不算突出，但一点也不妨碍它的地位：自1981年成立以来，国研中心已与国家发改委宏观经济研究院一道，被外界认为是国务院倚重的两大国家级智库。 　　当本刊记者来到国研中心东方文化与城市发展研究所（后称东方所）时，令所长杨晓东及其团队耗时一年、参与编撰的《新型城镇化理论与实践系列研究报告》（后称《研究报告》）已临近出版。 　　除了厘清新型城镇化的概念和目标外，《研究报告》更以实体经济驱动城镇化为着眼点，选择天津市滨海新区、上海市张江科技园区、山东省临沂市、北京市朝阳区以及湖北省武当山作为案例，为各地政府提供可参考的推进思路。 　　针对这项研究，东方所已撰写了关于“文化产业与城镇化融合”的报告。“我们还将陆续撰写更多的调研报告及摘要，作为研究成果报送到国务院及相关部委。”杨晓东说。 　　定调“新型城镇化” 　　应该承认，“新型城镇化”作为全新概念，其理论研究对基层实践的影响正在凸显。 　　不同的理解导致地方政府不同的发展路径。以最基础性的“城市化”与“城镇化”概念为例，本刊记者采访中发现，部分学者和官员将“城镇”一词理解为处于城市、乡村之间的小城镇，部分则认为“城镇化”等同于“城市化”。 　　杨晓东曾在国务院体改办（已并入国家发改委）工作，亲历过“城市化”到“城镇化”概念的转变。 　　他表示，“城市化”原本为舶来概念，意为乡村人口向城市人口转化、城市不断发展和完善的过程。但在中国，大量农民并非直接进入大城市务工，而在小城镇或城乡接合部相对聚集。因此，有专家倾向以“城镇化”表述更为准确。 　　不过，无论“城镇化”还是“城市化”，本质都是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的历史过程，并无本质区别。 　　“2003年，‘城镇化’这一词汇正式得到国务院高层定调。但由于各类政策文件中还是经常出现城市化和城镇化两个名词，造成了很多人的混淆。”杨晓东说。 　　另一方面，“城市”中“城”代表建筑，“市”代表市场。而对“城镇化”进行字面理解，有可能会形成城镇可以脱离市场发展的思路。 　　“这种概念误区，将导致地方政府‘先造城后兴市’这种人为造城的虚张。”中国社科院首届学术委员会委员田雪原表示，此类情况目前在国内已比较严重。 　　基础概念争议不断，整个体系则更需定调。2013年，全国政协经济委员会委托著名经济学家厉以宁、经济日报原总编辑艾丰、全国政协经济委员会副主任石军担任主编，联合中国社科院、国研中心等机构编写《研究报告》。 　　《研究报告》共十本，一本总论“新型城镇化概论”，全面论述新型城镇化各个方面的基本问题；第二部分是专论，分别就城乡一体化、人口问题、土地问题、资金和财税做专门论述，共四本。 　　前五本更多的是从概念、政策制度方面着眼，而由国研中心东方所编撰的后五本《实践论》则结合前五本内容，从“实体经济驱动城镇化发展”的角度选取不同案例，为全国的新型城镇化实践提供借鉴。 　　要制度改革，更要实体经济 　　1999年，杨晓东在中国农业大学获工学博士学位后，便在国务院体改办工作。9年间，他在城镇化、“三农”问题、小城镇改革发展、统筹城乡发展等方面进行了广泛研究。 　　彼时，一个现实问题摆在了每个城镇化研究者面前：首先，城镇化研究不同于城市研究，横跨多个学科，从哪里切入是系统性难题；其次，学术界要么没有规范切实的研究体系，要么对实践经验缺乏重视。 　　“越到后面我越发现，研究城镇化得往某个更实的‘点’去深挖。后来我来到国研中心，对文化产业与城镇化的糅合机制进行研究。”杨晓东说。 　　这种业务积淀所带来的思维转变，使他并没有单纯在《研究报告》五本总论、专论基础上进行《实践论》研究，而是以产业发展模式作为分析重点。 　　譬如，很多人认为，城镇化滞后的症结在于户籍制度。然而，破除户籍藩篱就能解决一切吗？杨晓东团队对此提出了不同观点。 　　“北京市2020年适宜人口规模为1800万，这代表正常情况下，北京在2020年只具备为1800万人提供公共服务的能力。”东方所副所长黄斌向记者说。 　　而目前北京常住人口已突破2100万，城市病自然难以避免。黄斌表示，假使没有户籍限制，结果到处是窝棚，这只能称为“伪城镇化”，因为政府不可能超负荷满足所有进城人员的需求。 　　这在国际上已有相关案例：巴西、美国城镇化率趋近，但人均GDP却相差甚远。原因在于巴西多数城市的产业不成体系，吸纳就业能力有限，转移到城市